導讀：近日，歐洲國家紛紛開啟針對OpenAI的監(jiān)管風暴。3月31日，意大利隱私保護監(jiān)管機構宣布禁用ChatGPT；4月3日，德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護專員發(fā)言人稱，出于數(shù)據(jù)保護方面的考慮，可能會暫時禁止在德國使用ChatGPT；法國、西班牙等歐洲國家也開始考慮對AI聊天機器人采取更嚴格的監(jiān)管。這一輪“封殺潮”中，各國采用的話語主要是“信息安全”、“技術安全”等內容，而這些擔憂與歐盟推動“數(shù)據(jù)主權”意識回歸的政策緊密相關。本文分析了歐盟“數(shù)字主權”治理的動因和問題，指出：歐盟出于競爭目的采用“主權”的概念制定政策，卻可能因為多方博弈關系，而收到與預期相反的效果。
為了應對數(shù)字領域日益不平衡的國際競爭壓力、在數(shù)字技術日益政治化和安全化的環(huán)境中自我保護，以及在地緣政治上減少對他國的依賴，這三重動因，歐盟推動“主權”概念在政治話語體系中的回歸。實踐上，歐盟逐步構建出“數(shù)字主權”概念并將其轉化為爭奪數(shù)字權利的工具，希望借用“主權”之名獲得在數(shù)字治理中的政治權威與合法性、建構“數(shù)字主權”以提高成員國之間的凝聚力、以“主權”概念的對外維度為依據(jù)為“數(shù)字主權”相關政策的實踐賦予正當性。然而客觀事實上，歐盟在數(shù)字技術、數(shù)字安全和數(shù)字經(jīng)濟自主可控程度上均存在一定短板；歐盟“數(shù)字主權”政策受到成員國利益分化的掣肘與美國政府、企業(yè)的牽制；歐盟較強的市場監(jiān)管性權力之下，政府干預的政治邏輯與自由開放的市場邏輯之間存在張力。 這些因素，都會影響歐盟“數(shù)字主權”政策的成敗。
本次對GPT的圍剿，是歐盟及歐盟各國“數(shù)字主權”觀念回歸的一個表現(xiàn)，而各國的封禁活動，究竟會形成歐盟層面的合力，如歐盟所愿地加強成員國之間的凝聚力，還是出現(xiàn)“各自為政”的局勢，反而掣肘區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，依然是一個未知數(shù)。歐亞系統(tǒng)科學研究會特編發(fā)本文，供讀者思考。文章原刊于《歐洲研究》，僅代表作者本人觀點。
數(shù)字時代主權概念的回歸與歐盟數(shù)字治理
文｜宮云牧
來源｜《歐洲研究》
▲ 圖源：互聯(lián)網(wǎng)
數(shù)字時代的大國戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)新樣態(tài)：一方面，數(shù)字空間中的行為體更加多元化，在一定程度上削弱了主權國家的權威性與控制權，數(shù)字空間中的非對稱相互依賴關系使國家安全面臨新的挑戰(zhàn)；另一方面，數(shù)字技術呈現(xiàn)政治化與安全化趨勢，主權國家追求對數(shù)字技術的自主可控，形成一定的技術民族主義與貿(mào)易保護主義傾向，加劇了國家間的技術競爭。在此背景下，曾一度重視數(shù)字空間公域屬性的歐盟，在全球數(shù)字治理中重拾“主權”概念。
歐洲一體化之初嘗試“埋葬”的“國家主權”觀念，又以“數(shù)字主權”“數(shù)據(jù)主權”“技術主權”等新概念的形式回歸到歐盟的政治話語體系之中。值得關注的是，歐盟作為一體化水平較高且兼具超國家性質的區(qū)域性國際組織，尚不具備主權行為體的特征?！皻W盟主權”概念的首倡者法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍（Emmanuel Macron）也曾在采訪中承認該概念略顯極端，因為“歐盟主權”須建立在完整的歐盟政治權力之上，而它尚未掌握這一政治權力?？梢姡瑲W盟提出的“主權”概念存在一定的內生性困惑?；诖?，本文對相關問題進行了探討：為何歐盟在數(shù)字時代重拾“主權”概念?這反映了哪些政治考量與權力訴求?作為國際組織的歐盟如何建構“數(shù)字主權”概念與推進相關政策實踐?
1 歐盟“數(shù)字主權”概念的提出
在數(shù)字時代的國際競爭中，歐盟不愿成為中美競爭的旁觀者，更不愿淪為兩國爭奪的“競技場”。因此，歐盟成員國領導人與歐盟委員會主席重拾“主權”概念。2017年9月26日，法國總統(tǒng)馬克龍在索邦大學以“歐洲新倡議：構建主權、團結、民主的歐盟”為題發(fā)表講話，首次提出“主權歐洲”（Sovereign Europe）的概念，而實現(xiàn)“歐盟主權”（European Sovereignty）的路徑之一便是引領全球數(shù)字化轉型，并在全球化中推廣歐盟數(shù)字創(chuàng)新與監(jiān)管相結合的治理模式。歐盟機構領導人隨后也提出“歐盟主權”概念。2018年9月12日，時任歐盟委員會主席讓·克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）在歐洲議會發(fā)表盟情咨文，宣告“歐盟主權時刻的到來”,他指出，歐盟應成為一個擁有更多主權的國際關系行為體，“歐盟主權”源自成員國的國家主權，建構“歐盟主權”并非尋求取代國家主權，而是通過分享主權的方式使每一個成員國都變得更加強大。2020年，新任歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）陸續(xù)推出“技術主權”（Technology Sovereignty）、“經(jīng)濟和金融主權”（Economic and Financial Sovereignty）與“數(shù)字主權”（Digital Sovereignty）的概念。新任歐洲理事會主席查爾斯·米歇爾（Charles Michel）進一步指出，“數(shù)字主權”是歐盟實現(xiàn)戰(zhàn)略自主的重要手段，可以幫助歐盟減少對外依賴，捍衛(wèi)自身的利益與價值觀。總體而言，歐盟機構領導人的演講與歐盟出臺的政策文件多次提及“數(shù)字主權”概念，卻未對這一概念的內涵與外延給出明晰的官方界定。
與政界的概念模糊策略不同，學界關于歐盟“數(shù)字主權”的研究大多致力于給出清晰的概念界定。在數(shù)字時代，“主權”概念更多地被用來描述對數(shù)字技術和內容的獨立自主的控制權。有學者區(qū)分了“數(shù)字時代的主權”與“數(shù)字主權”兩個概念，認為“數(shù)字時代的主權”強調在互聯(lián)共享的網(wǎng)絡空間中負責任地行使國家主權，協(xié)調各國管轄權與合作應對挑戰(zhàn)等；而“數(shù)字主權”意味著國家必須有能力來規(guī)范數(shù)字活動并執(zhí)行相關法規(guī)，該概念以捍衛(wèi)自身利益為核心，反映出傳統(tǒng)的國際競爭邏輯。一般而言，“數(shù)字主權”可被抽象地解釋為“一種合法的且具有控制力的權威形式”,是對數(shù)字領域中網(wǎng)絡與技術的掌控與使用，具體包括對數(shù)據(jù)、軟件、標準、程序、硬件、服務、數(shù)字基礎設施等的管轄權，以及對新興數(shù)字技術社會影響的控制力。
既有研究大多從歐盟“數(shù)字主權”的概念內涵、政策舉措與戰(zhàn)略考量等方面來分析歐盟對“數(shù)字主權”概念的建構。首先，歐盟“數(shù)字主權”概念涉及歐盟的聲譽、影響力和監(jiān)管能力，能否實現(xiàn)“數(shù)字主權”取決于歐盟是否可以在相互依賴的全球治理進程中捍衛(wèi)和推廣歐盟的價值與標準。其次，強化數(shù)字監(jiān)管與支持數(shù)字化發(fā)展是歐盟“數(shù)字主權”政策舉措的重要組成部分。在建構“數(shù)字主權”的過程中，歐盟通過調整傳統(tǒng)政策工具使之適應數(shù)字治理的新要求，推動歐盟權力在數(shù)字領域的投射：一方面運用司法管轄權將在單一市場內運營的公司納入歐盟競爭法案的監(jiān)管之下；另一方面圍繞共同價值觀打造更為團結的歐盟，幫助歐盟在與美國、中國的科技競爭中獲得一席之地。最后，歐盟在數(shù)字時代重拾“主權”概念有三點動因：一是對全球化以及國際政治、經(jīng)濟格局變化的考量；二是對中美歐三邊戰(zhàn)略競爭壓力的回應；三是對維護歐盟核心價值觀與國際地位的需求。
2 歐盟在數(shù)字治理中對主權概念的運用及其政治考量
在數(shù)字時代大國戰(zhàn)略競爭的背景下，數(shù)據(jù)資源、數(shù)字基礎設施與數(shù)字技術的自主可控成為重要的治理議題。歐盟于數(shù)字時代重拾“主權”概念，建構出以“數(shù)據(jù)主權”與“技術主權”為核心的“數(shù)字主權”概念，試圖為歐盟的數(shù)字治理角色賦予合法性、有效性與自主性的特征，實現(xiàn)其在全球數(shù)字競爭中的權力訴求。
（一）主權的擁有者與歐盟數(shù)字治理的合法性
自威斯特伐利亞體系誕生以來，國家行為體被視作合法的主權擁有者，主權成為權威的中心、法律的起源以及個人和集體安全的重要來源?！爸鳈唷备拍顜椭鷩倚袨轶w樹立自身的治理權威。歐盟是國家主權讓渡的產(chǎn)物，通過成員國簽署自愿的協(xié)議而成立；但歐盟又與傳統(tǒng)意義上的主權原則背道而馳，因為上述協(xié)議一定程度上破壞了成員國的司法自主權。歐盟的超國家性質不足以使其成為享有主權的法律實體，歐盟層面的法律、法規(guī)也刻意規(guī)避了“主權”一詞，強調歐盟法的“直接效力”（Direct Effect）與“優(yōu)先性”（Primacy）。
在數(shù)字時代，歐盟建構出“數(shù)字主權”概念，已偏離自威斯特伐利亞體系以來對“主權行為體”與“主權”概念的界定，形成“主權困惑”。歐盟雖然可以輕易找到統(tǒng)計數(shù)據(jù)來證明實現(xiàn)歐盟“數(shù)字主權”的必要性，卻難以對“數(shù)字主權”概念給出明確的定義?？梢?，歐盟對于“主權”概念的建構與使用具有政治目的，主權并非歐盟的最終目標，而是它在數(shù)字時代參與大國戰(zhàn)略競爭和實現(xiàn)自身地緣政治訴求的工具，“主權”概念一旦被冠以諸如“數(shù)字”“技術”和“數(shù)據(jù)”等名詞，便成為歐盟推行相關領域政策的手段。歐盟將自身建構為“數(shù)字主權”的擁有者，以“主權”之名來獲得在數(shù)字治理中的政治權威與合法性，推進歐盟單一市場中數(shù)字治理議題的議程設置，以期贏得民眾對歐盟數(shù)字治理相關政策的支持。
（二）主權的絕對性與歐盟數(shù)字治理的有效性
在“主權”概念確立之初，主權被視為一個整體，具有絕對性與不可分割性。作為一體化程度最高的國際組織，歐盟從兩個方面突破了主權絕對性的限制：一方面，根據(jù)2009年《里斯本條約》規(guī)定，歐盟擁有五個特定領域的專屬權能，專屬權能的確立削弱了成員國的絕對主權；另一方面，在一體化進程中，歐盟與成員國之間形成了共同行使主權的機制，突破了主權不可分割的限制。但“一致同意”和“有效多數(shù)”表決機制的設定體現(xiàn)出歐盟層面的決策主權仍歸屬于成員國，歐盟在數(shù)字治理領域尚不具備絕對的控制權。
由于歐盟本身是對主權絕對性的突破，其對“主權”概念的建構只聚焦于特定領域，意在實現(xiàn)自身對相關議題的控制權與掌控力。例如，“數(shù)字主權”被界定為歐盟管控數(shù)字技術及其社會影響的能力；“技術主權”被視作歐盟對數(shù)字技術與數(shù)字基礎設施的控制力；“數(shù)據(jù)主權”則指的是歐盟對單一市場內產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行管控與規(guī)制的權力?？梢?，歐盟希望通過“主權”概念為自身賦權，提升歐盟數(shù)字治理的有效性。該有效性取決于是否可以滿足成員國和歐洲民眾的需求，如歐盟提供的公共產(chǎn)品越多，其有效性就越高。簡言之，主權是各國在尋求強化對某一特定領域的監(jiān)管與控制權時最常引用的概念。歐盟希望通過對“數(shù)字主權”的建構提高成員國之間的凝聚力、贏得民眾的支持，進而增強歐盟數(shù)字治理的有效性。
（三）主權的對外維度與歐盟數(shù)字治理的自主性
《威斯特伐利亞和約》將“主權”概念從所轄區(qū)域內至高無上的權威，拓展至對外維度的獨立自主的權威。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）劃分的相互依賴主權、國際法律主權與威斯特伐利亞主權，均屬于“主權”概念的對外維度。作為非國家行為體，歐盟建構“數(shù)字主權”概念并非要獲得其他政治實體對其國際法律主權的承認，而是尋求對相互依賴主權與威斯特伐利亞主權的掌控。時任歐盟委員會主席容克在宣告“歐盟主權時刻到來”之時，特別強調“歐盟主權”并非要削弱或取代國家主權?！皻W洲對外關系委員會”（European Council on Foreign Relations, ECFR）甚至聲稱“歐盟主權”中的“主權”不是要從成員國手中奪走，而是要從中國、俄羅斯和美國等域外大國手中奪回。
由此看來，“歐盟主權”偏向于主權的對外維度，即保持獨立自主的權威，不受外部行為體的干涉。以“數(shù)據(jù)主權”概念為例，“數(shù)據(jù)主權”被定義為國家對其領土范圍內產(chǎn)生的數(shù)據(jù)實施自主管控規(guī)制的權力。這一概念屬于克拉斯納提出的相互依賴主權類型，更偏向“主權”的對外維度，即強調對政治實體自主性的保護。歐盟在建構“數(shù)字主權”時也注重運用“主權”概念的對外維度。歐洲議會將歐盟“數(shù)字主權”概念界定為“歐盟在數(shù)字世界的自治權，也是形成戰(zhàn)略自主與推廣歐盟領導力的工具”。歐盟委員會強調要利用歐盟的政策工具和監(jiān)管性權力塑造全球規(guī)則和標準，來保護歐盟的“數(shù)字主權”。
歐盟寄希望于借助“主權”概念的對外維度，確立自身在數(shù)字治理中的自主性。不過，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與傳輸有時會依賴于他國的通信技術，或是依附于他國主權管轄下的基礎設施。面對全球網(wǎng)絡空間中的相互依賴關系，歐盟難以實現(xiàn)在數(shù)據(jù)以及相關數(shù)字技術層面的絕對自主性。因此，以“主權”概念的對外維度與自主性訴求為依據(jù)，歐盟為“數(shù)字主權”相關政策實踐賦予正當性，并依托龐大的單一市場，以監(jiān)管性權力來實現(xiàn)對數(shù)字平臺的規(guī)制，進而引領相關國際規(guī)范與標準的制定，擴展歐盟在全球數(shù)字治理中的影響力。
3 歐盟建構“數(shù)字主權”概念的驅動力
隨著全球化進程受阻和大國戰(zhàn)略競爭的加劇，歐盟更加關注地緣政治與權力博弈，逐漸向打造自身“硬實力”轉型。歐盟對“數(shù)字主權”的建構，可被視作對數(shù)字時代大國競爭壓力的回應。區(qū)別于傳統(tǒng)的大國地緣政治競爭，數(shù)字時代的國際競爭聚焦數(shù)字空間，尋求對數(shù)據(jù)、數(shù)字技術與數(shù)字基礎設施的控制權。首先，數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素之一，對一國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會安全至關重要；其次，數(shù)字基礎設施與國家安全密切相關，國家可以把對數(shù)字基礎設施的掌控轉化為非對稱的權力優(yōu)勢；再次，以5G通信技術和人工智能技術為代表的數(shù)字技術歷經(jīng)政治化與安全化的過程，成為一國獲得數(shù)字權力與國際影響力的重要來源。數(shù)字空間已不具備充分的“全球公域”屬性，并逐漸成為國家博弈的新場域。
（一）數(shù)字空間中的非對稱相互依賴關系與歐盟面臨的國際競爭壓力
數(shù)字空間中的非對稱相互依賴關系有三種表現(xiàn)形式：一是全球數(shù)據(jù)資源分配的非對稱性；二是數(shù)字基礎設施掌控的非對稱性；三是數(shù)字技術發(fā)展的非對稱性。
首先，就數(shù)據(jù)資源而言，大國因擁有龐大的用戶群體與領先的數(shù)字技術，在生產(chǎn)與獲取數(shù)據(jù)資源方面具有非對稱優(yōu)勢。數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟中財富的重要來源，通過對數(shù)據(jù)的收集、處理、分析，數(shù)字空間行為體實現(xiàn)對數(shù)據(jù)價值的創(chuàng)造。一方面，數(shù)據(jù)資源的形成依賴于一定的用戶市場，數(shù)字市場規(guī)模越大，相應的數(shù)據(jù)資源就越豐富。中國在全球跨境數(shù)據(jù)流量中占比23%,居全球首位，美國緊隨其后占全球12%的跨境數(shù)據(jù)流量?？梢?，中美兩國在數(shù)字空間的數(shù)據(jù)資源分配中占據(jù)非對稱優(yōu)勢，對數(shù)據(jù)資源的掌控為數(shù)字技術研發(fā)提供支撐，可以有效提升國家的數(shù)字競爭力。歐盟是美國數(shù)字服務的主要消費者，2020年從美國進口的“信息與通信技術”（Information and Communications Technology, ICT）服務總額超261億美元，與美國的ICT服務貿(mào)易逆差達億美元，在數(shù)字空間形成對美國的非對稱相互依賴關系。另一方面，數(shù)據(jù)分析處理以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術能力為依托。截至2021年5月，全球百家數(shù)字平臺中有41家來自美洲，其總市值在百家數(shù)字平臺中占比為67%;有45家亞洲企業(yè)入圍，市值占比為29%;而歐洲則只有12家數(shù)字企業(yè)入選，市值占比僅為3%。美國的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺，如谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）、推特（Twitter）等，通過匯集數(shù)字技術、平臺網(wǎng)絡效應與數(shù)據(jù)收集優(yōu)勢，形成壟斷地位。而大型數(shù)字企業(yè)對全球數(shù)字市場的壟斷，既能使其從數(shù)據(jù)跨境流動中獲取可觀的經(jīng)濟收益，又能為其母國帶來一定的政治權力。歐盟民眾大多依賴于美國數(shù)字巨頭企業(yè)提供的社交媒體服務，有超半數(shù)歐盟民眾注冊使用臉書賬戶。因此，歐盟單一市場中形成的數(shù)據(jù)資源多被美國數(shù)字企業(yè)搜集與儲存，歐盟在一定程度上失去了對相關數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的主導權。面對美國在數(shù)據(jù)資源掌控方面的非對稱優(yōu)勢，歐盟建構出“數(shù)據(jù)主權”概念，借助以《一般數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation, GDPR）為代表的數(shù)據(jù)隱私保護立法，抗衡美國在全球層面的數(shù)據(jù)霸權，提升歐盟跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則制定的國際影響力。
其次，在數(shù)字基礎設施方面，互聯(lián)網(wǎng)先發(fā)國家是頂級域名主根服務器及其管理服務的供給者，全球13臺主根服務器中的9臺位于美國，其他行為體則對美國的基礎設施供給形成非對稱性依賴。美國政府雖已于2016年向“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構”（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN）移交了互聯(lián)網(wǎng)域名的管理權，但一些美國管轄權下的域名注冊服務商受ICANN委任將域名信息注冊到其數(shù)據(jù)庫中。例如，受美國政府司法管轄的威瑞信（VeriSign）公司便是其中頗具影響力的注冊服務商，負責管理包括“.com”和“.net”在內的16個互聯(lián)網(wǎng)頂級域名。因此，美國在數(shù)字空間邏輯層具有非對稱優(yōu)勢，保有對互聯(lián)網(wǎng)根域名的控制權與法律管轄權，可單方面施加長臂管轄封鎖特定網(wǎng)站域名。雖然互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)線、路由器與服務器均源自分布式網(wǎng)絡結構，全球網(wǎng)絡空間并無中心樞紐。但是全球%的洲際網(wǎng)絡數(shù)據(jù)通過300條海底電纜傳輸，某些特定的節(jié)點遠比其他節(jié)點對跨境數(shù)據(jù)傳輸來說更為重要，位于關鍵節(jié)點的國家在國際數(shù)據(jù)流動中擁有更高的影響力，能夠將與他國的非對稱相互依賴關系“武器化”,發(fā)揮其“全景”（Panopticon）監(jiān)視效應與“阻塞”（Chokepoint）效應。美國政府利用對數(shù)字技術的非對稱掌控優(yōu)勢與國際合作網(wǎng)絡，實現(xiàn)信息與情報的搜集，如被曝光的“上游”（Upstream）監(jiān)控項目，便是利用海底電纜收集互聯(lián)網(wǎng)與電話通信數(shù)據(jù)。美國國家安全局于2012年至2014年間，通過設在丹麥的海底電纜登陸站監(jiān)聽德國、瑞典、法國等歐盟國家政要的通信信息，對歐盟成員國之間的數(shù)據(jù)傳輸安全構成威脅。因此，歐盟對數(shù)字空間中的非對稱相互依賴關系更為敏感，希望通過推進數(shù)字基礎設施建設，降低自身在非對稱相互依賴關系中的脆弱性。
最后，歐盟在以5G通信技術和人工智能技術為代表的數(shù)字技術發(fā)展中落后于中美兩國，面臨較大的國際競爭壓力。截至2021年底，在“歐洲電信標準化協(xié)會”（European Telecommunications Standards Institute, ETSI）聲明5G專利的產(chǎn)業(yè)主體排名中，中國的華為與中興通訊分列第一位和第五位，美國高通公司列第二位，來自歐盟的諾基亞與愛立信則分列第六位和第七位；中國公司所擁有的5G專利占比約為31.7%,而來自歐盟的公司只擁有14.8%的5G專利。就人工智能技術發(fā)展而言，中國2021年的人工智能專利申請量在全球占比為51.69%,歐盟成員國和英國的專利申請數(shù)量占比僅為3.89%;美國于2021年獲得全球39.59%的人工智能專利授權，歐盟成員國和英國共獲得7.56%的專利授權數(shù)量?？梢?，歐盟人工智能技術的發(fā)展相對落后于中美兩國。
面對數(shù)字技術發(fā)展的劣勢局面，歐盟建構出“技術主權”概念，旨在發(fā)揮其監(jiān)管性權力，建立單一市場中的監(jiān)管機制，既可整合歐盟內部的數(shù)字技術發(fā)展資源，又可引領相關技術國際標準規(guī)范的制定，以行使歐盟的規(guī)范性權力。2021年4月，歐盟委員會公布了《人工智能法》提案，旨在構建可信賴的人工智能法律框架與信任生態(tài)系統(tǒng)，確保歐盟公民能受益于根據(jù)歐盟價值觀、基本權利和原則而開發(fā)和運行的新技術。作為全球首個推進人工智能相關立法的區(qū)域，歐盟期望掌控全球技術標準的主導權，進而實現(xiàn)全球層面的技術領導地位。
（二）數(shù)字技術的政治化、安全化與歐盟的安全威脅認知建構
數(shù)字時代國際競爭的一大特征是數(shù)字技術的政治化與安全化。數(shù)字技術的政治化指的是在技術的相關議題中引入政治議題與政治考量，以地緣政治、模式差異等話語闡述數(shù)字技術發(fā)展，以技術脫鉤政策阻撓后發(fā)國家的技術追趕。借鑒哥本哈根學派的分類，數(shù)字技術政治化可分為三種表現(xiàn)形式。
其一，數(shù)字技術對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響愈發(fā)受到民眾關注，數(shù)字技術治理與公民數(shù)字權利保護成為重要的政治議題。歐盟在數(shù)字化發(fā)展中引入政治化進程，將數(shù)字議題上升為“成敗攸關”（Make-or-break Issue）的政治議題，提出“數(shù)字主權”概念事關歐盟的戰(zhàn)略利益。
其二，歐盟一方面通過制定數(shù)字技術政策，對技術研發(fā)實施干預；另一方面將數(shù)字技術發(fā)展與政治議題掛鉤，凸顯政府角色的重要性。具體而言，歐盟加大數(shù)字技術研發(fā)投入，以“數(shù)字歐洲計劃”（Digital Europe Programme）為依托，在2022年底之前投資13.8億歐元用于發(fā)展人工智能、云計算、量子通信等數(shù)字技術與基礎設施，以及普及推廣數(shù)字技術應用。歐盟委員會認為，該計劃是強化歐盟“技術主權”的重要途徑，將數(shù)字技術發(fā)展與歐盟公民福利、公共管理等政治議題掛鉤，推動數(shù)字技術的政治化進程。
其三，歐盟在國際層面搭建數(shù)字技術聯(lián)盟與相關治理機制，尋求在國際技術競爭中掌握主導權。例如，歐盟與美國成立“貿(mào)易與技術理事會”（EU-US Trade and Technology Council, TTC）,下設技術標準工作組負責協(xié)調美歐關鍵技術與新興技術標準的制定，推動符合雙方價值觀的技術標準的建設與落地。值得關注的是，該委員會是歐盟搭建國際技術聯(lián)盟的重要嘗試，體現(xiàn)出數(shù)字技術的政治化趨勢。
安全化是政治化的一種極端表現(xiàn)形式。數(shù)字技術的安全化可被界定為政府將數(shù)字技術議題由一般政治范疇上升為國家安全范疇，以緊急措施等非常規(guī)方式來應對相關安全威脅。數(shù)字時代主權國家遭受“生存性威脅”的可能性較低，而面臨的“安全威脅”卻日趨多樣化。數(shù)字技術的發(fā)展重塑國家對安全威脅的認知。2013年，美國“棱鏡”監(jiān)聽項目被愛德華·斯諾登（Edward Snowden）曝光，微軟、雅虎、谷歌、臉書和優(yōu)兔等互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)均參與其中，向美國國家安全局提供用戶個人信息并進行實時監(jiān)控。美國政府利用其互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的市場壟斷地位，搭建跨國的情報搜集與監(jiān)聽網(wǎng)絡，由此改變了歐盟對網(wǎng)絡安全的認知，數(shù)據(jù)安全保護上升為重要的國家安全議題，“數(shù)據(jù)主權”概念逐漸被納入歐盟數(shù)字治理之中。歐洲法院先后裁決美歐間跨境數(shù)據(jù)流動的《安全港協(xié)議》（Safe Harbour Framework）與《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield Framework）無效，認為美國政府對傳輸至其境內的個人數(shù)據(jù)無法提供與歐盟“基本等同”的保護，難以滿足《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）第46條對個人數(shù)據(jù)安全保障措施與有效法律補救措施的規(guī)定。
在數(shù)字技術的安全化進程中，歐盟通過對數(shù)字議題相關安全話語的建構，塑造來自他國的安全威脅，加強對數(shù)字單一市場的保護。2020年1月，歐盟委員會發(fā)布《在歐盟確保5G的安全部署——實施歐盟工具箱》文件，要求成員國評估5G供應商所帶來的安全風險，包括供應商總部的位置以及其所受到的監(jiān)管規(guī)則的約束等非技術性風險。由此可見，歐盟將安全化進程引入5G技術發(fā)展中，把來自特定母國的5G供應商建構為“威脅代理”,以維護“技術主權”的名義將民眾確立為安全威脅的“指射對象”,將特定5G供應商排除在市場之外，并依托單一市場提升歐盟的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化水平與數(shù)字競爭力。
概言之，數(shù)字技術呈現(xiàn)政治化與安全化趨勢，在一定程度上重塑了歐盟在數(shù)字空間中的安全威脅認知，數(shù)據(jù)安全與技術自主上升為重要的政治安全議題。歐盟在數(shù)字技術發(fā)展中引入政治化與安全化工具，在安全話語中建構“外部威脅代理”,以確立自身在數(shù)字技術治理中的政治權威，并為歐盟內部與國際層面的數(shù)字技術政策賦予合法性，進而將非常規(guī)的行政干預措施合理化。由于安全概念與主權原則緊密相連，主權可被視為一種安全化的工具。歐盟對“數(shù)據(jù)主權”“技術主權”和“數(shù)字主權”概念的建構，既是對數(shù)字技術政治化與安全化趨勢的回應，又反映出其對數(shù)字空間中安全威脅的認知。
（三）新冠肺炎疫情下對自主性的反思與歐盟的地緣政治考量
新冠肺炎疫情促使歐盟在數(shù)字治理與數(shù)字技術發(fā)展中尋求更多的自主性，建構“數(shù)字主權”概念并推出相關政策實踐。疫情所帶來的經(jīng)濟與社會危機也間接強化了民眾的主權意識，為“數(shù)字主權”概念相關政治話語的傳播培育了土壤。在新冠肺炎疫情沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈的情況下，歐盟成員國也曾經(jīng)歷防疫物資與汽車芯片短缺的困境。作為“歐盟主權”概念的首創(chuàng)者，法國總統(tǒng)馬克龍在疫情期間訪問國內口罩制造工廠時強調，要“通過提高口罩產(chǎn)能來重建國家主權以及歐盟主權”。在他看來，新冠肺炎疫情會給法國和歐盟提供一個強化自身“主權”的機會，促使歐盟加大對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的投資力度以擺脫對中國的過度依賴。此外，新冠肺炎疫情還進一步推動各國的數(shù)字化轉型，民眾的工作與生活方式都與互聯(lián)網(wǎng)緊密相連，歐洲社會愈發(fā)依賴于大型數(shù)字平臺所提供的數(shù)字服務。例如，疫情直接推動了歐盟信息和通信技術的普及與數(shù)字技術的應用，歐盟的數(shù)字技術采用率由疫情前的81%躍升至95%。不過，較高的數(shù)字技術采用率背后是歐盟民眾對美國通信應用軟件的較高依賴度。在疫情期間，超半數(shù)歐盟成員國民眾首選的通信軟件為WhatsApp, 緊隨其后的是Zoom與Skype, 而這三款軟件均由美國公司掌控。新冠肺炎疫情雖然加速了歐盟的數(shù)字化發(fā)展，但也加深了對美國數(shù)字企業(yè)的依賴。
簡言之，新冠肺炎疫情成為歐盟反思經(jīng)濟與技術自主性、推進“數(shù)字主權”概念建構的一大動因。歐盟重新審視自己與他國的經(jīng)濟相互依賴關系，認為對他國的非對稱依賴已對自身安全與發(fā)展構成威脅。歐盟外交與安全政策高級代表兼歐委會副主席何塞普·博雷利（Josep Borrell）指出，新冠肺炎疫情讓歐洲重新審視自身的位置與角色，重新認識市場開放性與相互依賴關系之間的張力，以及主權與安全之間的聯(lián)系，歐洲需關注自身的自主性、主權以及在世界地緣政治中的定位等核心問題。可見，新冠肺炎疫情加速了歐盟向地緣政治與大國權力博弈的轉向。歐委會主席馮德萊恩在2019年歐洲議會演講中將新一屆歐委會稱為“地緣政治委員會”（Geopolitical Commission）,歐洲的“地緣政治”目標包括：多邊主義、公平開放的貿(mào)易、全球推廣歐盟標準、技術主權與防務自主等內容，數(shù)據(jù)與數(shù)字技術等數(shù)字治理領域的主導權競爭是歐盟“地緣政治委員會”關注的重點。
地緣政治考量成為歐委會推進“主權”概念建構的重要驅動力。歐洲對外關系委員會曾建議歐盟要建構“戰(zhàn)略主權”概念，學習像一支地緣政治力量那樣思考。具體到數(shù)字治理層面，歐盟對“技術主權”概念的建構便體現(xiàn)出地緣政治博弈色彩。歐盟的“技術主權”概念包含對關鍵技術與基礎設施的掌控力和技術研發(fā)能力兩個維度。在數(shù)字時代的國際競爭中，技術成為影響行為體國際競爭力的關鍵因素。歐盟的數(shù)字企業(yè)尚缺乏必要的資金、技術和規(guī)模優(yōu)勢來與中美兩國的數(shù)字龍頭企業(yè)抗衡。因此，歐盟建構“技術主權”的首要著力點是降低對外部的技術依賴，提升自身數(shù)字企業(yè)的技術創(chuàng)新能力，進而爭奪數(shù)字時代尖端技術的優(yōu)勢地位?？梢?，歐盟已將數(shù)字技術發(fā)展與地緣政治考量關聯(lián)起來，地緣政治考量是歐盟推進“技術主權”概念建構、提升自身在數(shù)字產(chǎn)業(yè)中的主導權與國際競爭力的重要驅動因素。
歐盟“地緣政治委員會”還進一步推動歐盟競爭政策的轉向。在歐洲一體化進程中，競爭政策是維護單一市場公平競爭的基石。歐盟法規(guī)定成員國不得利用公共財政資源對本國企業(yè)實施援助，以抑制政府對市場競爭行為的干涉，避免國家援助扭曲歐盟單一市場。不過，上述競爭政策只能約束歐盟成員國的國家補貼行為，無法監(jiān)管其他國家對企業(yè)的援助與支持，反而使得歐洲本土企業(yè)在國際競爭中處于劣勢地位。鑒于此，歐盟委員會于2021年5月5日發(fā)布《關于扭曲境內市場的外國補貼條例草案》。該草案規(guī)定歐委會有權調查單一市場上的外國補貼情況，歐洲本土企業(yè)并購的參與方若獲得一定金額的外國補貼須進行申報，參與歐盟的公共采購達一定金額的投標者也須申報其接受外國政府補貼的情況。借此，歐盟進一步強化對外國資本與外國補貼的審查與監(jiān)管。值得關注的是，歐盟在制定競爭政策時，多強調對公平競爭環(huán)境的維護以及對消費者權益的保護，嚴苛的反壟斷與反補貼政策有助于推進歐洲經(jīng)濟一體化，但卻不利于培養(yǎng)歐盟自己的“冠軍企業(yè)”。
在數(shù)字時代大國競爭的背景下，歐盟愈發(fā)重視自身的地緣政治權力，歐盟競爭政策的關注點也由消費者權益保障轉向歐盟整體國際競爭力提升，具體表現(xiàn)為放寬對成員國實施政府補貼的限制。2021年11月18日，歐盟委員會表示將致力于調整競爭政策，允許成員國政府提供補貼來支持生態(tài)和數(shù)字轉型，并在某些情況下允許政府對芯片行業(yè)發(fā)展提供援助?？梢?，歐盟正在嘗試運用經(jīng)濟政策工具，維護自身的經(jīng)濟利益并實現(xiàn)地緣政治目標。鑒于歐盟仍將自身視為規(guī)范性力量，圍繞“數(shù)字主權”概念的政治話語建構可以為歐盟競爭政策的調整與地緣政治訴求賦予正當性。
4 數(shù)字時代歐盟推動主權概念回歸所面臨的挑戰(zhàn)
對數(shù)據(jù)、數(shù)字技術與數(shù)字基礎設施的掌控是一國數(shù)字權力的重要組成部分，歐盟在建構“數(shù)字主權”時強調在數(shù)字空間中維護“數(shù)據(jù)主權”與“技術主權”,反映出自身的數(shù)字權力訴求。不過，歐盟“數(shù)字主權”的發(fā)展面臨內憂外患，一方面歐盟對“數(shù)字主權”的概念建構存在內生性困惑，引發(fā)成員國內部分歧；另一方面來自美國的外部壓力致使歐盟“數(shù)字主權”相關政策實踐的遲滯。此外，曾以維護自由、公平、開放市場環(huán)境自居的歐盟，如今卻致力于推動“主權”概念在數(shù)字時代的回歸，導致權力邏輯與市場邏輯之間形成張力，一定程度上阻礙了歐盟自身的數(shù)字能力建設。
（一）內部分歧與“數(shù)字主權”概念的內生性困惑
由于歐盟尚未針對“數(shù)字主權”給出明確的官方定義，歐盟“數(shù)字主權”的概念建構與政策實踐存在三重內生性困惑。
其一，歐盟聲稱自身擁有“數(shù)字主權”,但作為區(qū)域性國際組織在數(shù)字治理中所擁有的權力有限，無法與“主權”概念相適配。歐盟雖擁有成員國轉讓的部分主權權力，但本質上并非主權實體，也不會發(fā)展為成員國之上的主權行為體。加之，歐盟尚不具備嚴格意義上的最高權威，多層復合的決策制度一定程度上削弱了歐盟在協(xié)調和推進域內政策過程中的權威性與有效性。
其二，歐盟民眾對“數(shù)字主權”的認知存在差異，歐盟圍繞“數(shù)字主權”的政治話語建構在民眾中形成“主權困惑”。一項有關“歐盟主權”的民意調查顯示，歐盟民眾中有49%的受訪者否認“歐盟主權”的存在，甚至有42%的受訪者表示“主權”與“歐洲”兩個概念并不適配，認為“主權”屬國家范疇而非區(qū)域性概念。在數(shù)字技術安全化進程中，歐盟公民是需要被保護的“指射對象”,而歐盟領導層圍繞“技術主權”與“數(shù)字主權”的政治話語尚未被“指射對象”所接納?？梢?，歐盟將“主權”概念作為安全化工具引入數(shù)字治理的嘗試并不成功。此外，隨著英國于2020年1月31日正式脫歐，歐洲一體化進程受挫，一些成員國內部也出現(xiàn)“歐洲懷疑論”,主張奪回控制權與捍衛(wèi)國家主權，反對一體化向縱深方向發(fā)展。在此背景下，歐盟對“數(shù)字主權”的建構易被疑歐主義者利用，觸發(fā)成員國民眾對國家主權的逆向訴求，使歐盟“數(shù)字主權”概念背離推進歐洲數(shù)字一體化的初衷。
其三，歐盟“數(shù)字主權”的發(fā)展因成員國內部分歧而受阻。例如，成員國未能在數(shù)字服務稅征收方面達成一致，致使歐盟數(shù)字服務稅在議程設置環(huán)節(jié)擱淺。歐盟內部的協(xié)調困境主要表現(xiàn)在兩個方面：一是歐盟“數(shù)字主權”相關政策實踐依賴法國和德國兩個大國來推進，法德軸心是歐盟“數(shù)字主權”建構的加速器，但兩國均在歐盟“數(shù)字主權”中融入自身的國家利益考量。法國總統(tǒng)馬克龍作為“歐盟主權”概念的首創(chuàng)者，旨在通過維護“歐盟主權”來保護法國在數(shù)字時代的國家主權，依靠歐盟實現(xiàn)自身戰(zhàn)略自主。另外，德國與法國攜手發(fā)起的Gaia-X云計劃納入雙方各11個數(shù)字企業(yè)為創(chuàng)始成員，既體現(xiàn)出兩國在歐盟數(shù)字基礎設施發(fā)展中的優(yōu)勢地位，又從側面反映出兩國政府依靠歐盟整合數(shù)字市場、培育本土數(shù)字龍頭企業(yè)的意圖。
二是以愛爾蘭和波蘭為代表的成員國在數(shù)字治理中具有不同的利益訴求。愛爾蘭因在歐盟單一市場內擁有較低的企業(yè)稅率，而倍受大型跨國數(shù)字企業(yè)的青睞，成為谷歌、臉書與推特等數(shù)字巨頭企業(yè)的歐洲總部所在地。歐盟層面的數(shù)字服務稅征收將使得愛爾蘭對跨國數(shù)字企業(yè)的稅收縮水，因此，愛爾蘭對2018年歐盟數(shù)字服務稅征收提案投出反對票。此外，歐盟雖通過出臺《一般數(shù)據(jù)保護條例》加強在數(shù)字領域的監(jiān)管性權力，但成員國政府執(zhí)行不力在一定程度上降低了監(jiān)管的有效性。愛爾蘭數(shù)據(jù)保護委員會就存在數(shù)據(jù)保護措施執(zhí)行緩慢與監(jiān)管停滯等問題，其在GDPR生效一年半之后才發(fā)布首個針對跨境數(shù)據(jù)的裁決，并積壓了二十多起相關案件未受理。波蘭則直接挑戰(zhàn)了歐盟的治理權威與歐洲一體化的法律基石。波蘭憲法法院于2021年10月7日裁定部分歐盟法規(guī)不符合波蘭憲法，且波蘭國內法律優(yōu)先于歐盟法，該裁決對歐盟法的至高無上性與優(yōu)先性構成嚴峻挑戰(zhàn)，隨后歐盟委員會于2021年12月23日就波蘭違反歐盟法啟動“違規(guī)審查程序”（Infringement Procedure）。波蘭總理馬特烏什·莫拉維茨基（Mateusz Morawiecki）指責歐盟愈發(fā)向“官僚集權主義”趨勢發(fā)展，波蘭司法部副部長塞巴斯蒂安·卡萊塔（Sebastian Kaleta）則表示，歐盟此舉是對波蘭國家主權的攻擊。由此可見，一些成員國政府利用國家主義的回潮傾向，對沖歐盟在數(shù)字時代推進一體化的嘗試。歐盟將“主權”概念納入數(shù)字治理之中，可能會使部分成員國以國家主權為依據(jù)，阻撓歐盟層面的數(shù)字一體化進程。
鑒于此，歐盟“數(shù)字主權”概念更像是一個自相矛盾的政治工具：一方面歐盟通過主權話語強化自身在數(shù)字治理中的合法性、有效性與自主性，從議程設定、決策制定與偏好塑造三個維度推進“數(shù)字主權”相關政策實踐；另一方面歐盟將“主權”概念引入主流政治話語體系中，又會激發(fā)成員國對國家主權的訴求，反而不利于歐盟共同數(shù)字政策的落地。
（二）外部壓力與“數(shù)字主權”政策實踐的遲滯
歐盟在“數(shù)字主權”建構過程中，注重運用“主權”概念的對外維度，強調自身在數(shù)字治理中的自主性，以抗衡外部行為體的干涉，但也使得歐盟“數(shù)字主權”相關政策面臨更大的外部壓力。
一方面，美國大型數(shù)字企業(yè)作為歐盟《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》等數(shù)字治理立法中的主要監(jiān)管對象，對歐盟機構展開大量游說工作。2020年，美國五大數(shù)字巨頭企業(yè)谷歌、亞馬遜、微軟、臉書和蘋果共投入1900萬歐元用于歐盟的游說活動，其中谷歌以575萬歐元的游說預算居榜首，這一金額是其2014年預算的4.5倍，而臉書以550萬歐元、微軟以525萬歐元分列二三位。同一年，上述企業(yè)還多次游說“歐洲議會議員”（Members of the European Parliament, MEPs）,其中48%的議員公布了其參加的游說會議，谷歌組織了50場，臉書組織了40場，微軟組織了28場，游說會議主要涵蓋《數(shù)字服務法》和人工智能等數(shù)字治理議題。與此同時，在歐盟美國商會（American Chamber of Commerce to the European Union, AmCham EU）與歐盟委員會舉行的雙邊高級別會議中，有四分之一的會議涉及數(shù)字單一市場議題。由于相關游說活動以影響政策制定為目的，且游說集團在歐盟決策機制中處于重要地位，美國數(shù)字巨頭企業(yè)對歐盟機構展開的全方位游說，一定程度上遲滯了歐盟“數(shù)字主權”相關政策的制定進程。
另一方面，美國政府在數(shù)字權力的三個維度中，對歐盟“數(shù)字主權”政策實踐形成全面牽制。首先，就數(shù)字治理的議程設置而言，美國通過單邊報復性關稅威脅與全球最低企業(yè)稅率的國際議程設置，實現(xiàn)對歐盟數(shù)字服務稅議程的替代，成功掌握了議程設置的主導權。其次，美國政府憑借本土數(shù)字巨頭企業(yè)的市場壟斷地位，在數(shù)字治理的決策制定過程中擁有結構性權力。歐盟在打造自己的數(shù)字基礎設施項目時難以排除美國企業(yè)的影響，其在數(shù)字治理中的自主性具有一定局限性。最后，歐盟引以為傲的“布魯塞爾效應”與偏好塑造權在數(shù)字時代也受到美國的牽制。拜登政府上臺后，美歐貿(mào)易與技術理事會（TTC）下設“數(shù)據(jù)治理與技術平臺工作組”（Data Governance and Technology Platforms Working Group）,協(xié)調雙方的數(shù)字監(jiān)管措施。美國政府不希望歐盟以反壟斷規(guī)則和隱私保護法規(guī)來削弱美國數(shù)字平臺在全球的競爭優(yōu)勢。在2021年9月29日召開的美歐首次TTC會議中，歐盟試圖圍繞《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務法》兩部立法草案尋求美歐在數(shù)字監(jiān)管方面的協(xié)調一致性，但均遭到美國的強烈反對。由此可見，歐盟以監(jiān)管性權力建構“數(shù)字主權”的嘗試受到美國牽制，后者通過建立雙邊協(xié)調機制，阻撓歐盟單方面對全球數(shù)字治理偏好的塑造。換言之，美國政府以美歐聯(lián)合的方式，制衡歐盟在全球數(shù)字治理立法中的影響力，期望在符合美國國家利益的前提下，由美歐雙方共同引領全球數(shù)字治理的標準設定與模式推廣。因此，歐盟“數(shù)字主權”政策的落地面臨來自美國的外在壓力。
（三）監(jiān)管性權力與技術發(fā)展之間的張力
從數(shù)字服務稅到Gaia-X云計劃再到數(shù)字治理立法，歐盟“數(shù)字主權”相關政策實踐仍恪守監(jiān)管性權力的邏輯，即依靠自身龐大的數(shù)字單一市場，規(guī)制與塑造跨國數(shù)字企業(yè)的合規(guī)偏好與他國的數(shù)字治理偏好。在“數(shù)字主權”框架下，歐盟謀求確立自身在全球數(shù)字治理中的權威，但維系這一權威仍需以相應的數(shù)字實力為基礎，并提升數(shù)字治理政策的有效性。但是，監(jiān)管性權力無法直接促進技術發(fā)展，過度的市場監(jiān)管甚至會對技術創(chuàng)新形成反作用力。監(jiān)管性權力與技術發(fā)展之間的張力有兩種表現(xiàn)形式。
一是強化市場監(jiān)管與培育技術創(chuàng)新主體之間的張力。較少的政府監(jiān)管一定程度上有助于釋放創(chuàng)新活力。技術的快速發(fā)展需要突破主權邊界性的限制，互聯(lián)網(wǎng)去中心化、去等級化的發(fā)展便是例證。歐盟的市場監(jiān)管性權力從兩個方面阻礙其對技術創(chuàng)新主體的培育：一方面，對數(shù)字市場的過度規(guī)制與監(jiān)管，增加了數(shù)字企業(yè)的合規(guī)成本與合規(guī)壓力，無形中提高了初創(chuàng)企業(yè)進入歐盟單一數(shù)字市場的門檻，壓縮了中小企業(yè)成長和創(chuàng)新的空間，不利于歐盟培育和孵化本土數(shù)字企業(yè)。缺乏本土數(shù)字企業(yè)的加持，歐盟難以僅僅依靠全球領先的監(jiān)管法規(guī)來贏得國際數(shù)字競爭。另一方面，歐盟針對數(shù)字平臺設立的反壟斷規(guī)則，監(jiān)管范圍將覆蓋歐洲本土大型數(shù)字企業(yè)，嚴苛的監(jiān)管不利于歐盟數(shù)字冠軍企業(yè)拓展自己的業(yè)務。歐盟所引以為傲的監(jiān)管性權力不利于其尋求全球數(shù)字治理中的領導地位，無法直接幫助其實現(xiàn)“數(shù)字主權”目標。
二是權力政治邏輯與自由開放市場邏輯之間的張力。當自由開放市場邏輯占上風時，企業(yè)在技術發(fā)展與供應商選擇中較少考量政治與安全風險，更多遵循市場最優(yōu)原則；而當權力政治邏輯處于上風時，企業(yè)對供應鏈中合作伙伴的政治與安全風險較為敏感，會在行政命令的干預下，以增加經(jīng)濟成本的方式來滿足政府的合規(guī)要求。歐盟在“數(shù)字主權”建構過程中強調數(shù)字技術的自主可控，推動企業(yè)實現(xiàn)技術供應商的多元化，避免對單一供應商形成過高依賴。但歐洲本土企業(yè)在削減對某一供應商的依賴程度時，往往需要花費較高的替換成本。因為企業(yè)對技術供應商的選取多遵循市場邏輯，優(yōu)先考慮相關產(chǎn)品的性價比，不以供應商的母國為主要評判標準。企業(yè)替換掉特定供應商的做法則是遵循政治的邏輯，違背市場的邏輯，因而要付出相應的經(jīng)濟代價。
面對數(shù)字時代的大國競爭，歐盟在數(shù)字治理中愈發(fā)偏向于權力政治邏輯，大力推進數(shù)字技術研發(fā)的投入，打造屬于歐盟的替代性方案，以提升歐盟在數(shù)字領域的國際競爭力。但Gaia-X云計劃作為遵循權力政治邏輯而建立起的歐盟數(shù)字基礎設施替代方案，在實踐層面難以完全脫離開放市場邏輯。隨著美國大型數(shù)字企業(yè)的加入，Gaia-X云計劃已不再僅是歐盟擁有“數(shù)字主權”的數(shù)據(jù)基礎設施。歐盟所致力于建立的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，也無法直接提升歐盟的數(shù)字技術能力。概言之，歐盟很難在短期內獲得數(shù)字技術的自主性以及實現(xiàn)技術生態(tài)的擴張，權力政治邏輯與開放市場邏輯之間的張力，一定程度上阻礙了歐盟“數(shù)字主權”政策實踐的發(fā)展。
5 結語
在數(shù)字時代，“主權”概念加速回歸到數(shù)字治理之中，涌現(xiàn)出“數(shù)字主權”“數(shù)據(jù)主權”和“技術主權”等新的“主權”概念。歐盟雖然在政策文件中頻繁使用“數(shù)字主權”一詞，卻不對該概念的內涵與外延給出明確的官方定義。本文認為，歐盟注重對“數(shù)字主權”的使用而規(guī)避對概念的嚴格界定，有兩點考量：一是歐盟雖然擁有成員國轉讓的部分主權權力，但尚未成為主權行為體，明確界定歐盟“數(shù)字主權”概念范疇恐引起成員國的逆向主權訴求，不利于歐洲一體化的發(fā)展；二是歐盟對“數(shù)字主權”概念的模糊處理不失為一種策略選擇，便于在推行相關數(shù)字政策時靈活使用該概念?！爸鳈唷备拍钏休d的意義與價值可以幫助歐盟提升自身在數(shù)字治理中的合法性、有效性與自主性，助推歐盟參與圍繞議程設置權、決策制定權與偏好塑造權展開的大國數(shù)字競爭。
歐盟在數(shù)字治理中引入“主權”概念，本質上是以保護個人隱私權和歐盟價值觀為核心，確立歐盟在數(shù)字治理中的政治權威與主導權。一方面，歐盟將“主權”概念作為一種排他性的政策工具來參與大國數(shù)字競爭，抗衡美國在跨境數(shù)據(jù)流動中的非對稱優(yōu)勢與全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)中的結構性權力；另一方面，歐盟通過“主權”概念來加強其數(shù)字治理政策中的保護主義傾向，應對中國在數(shù)字技術與數(shù)字經(jīng)濟領域給歐盟帶來的競爭壓力。歐盟當前面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)便是失去了數(shù)字領域的先發(fā)優(yōu)勢，尚未出現(xiàn)能與美國、中國數(shù)字巨頭企業(yè)比肩的歐洲本土數(shù)字企業(yè)。歐盟在數(shù)字領域的創(chuàng)新型企業(yè)也因被納入由美國引領的全球數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈之中，而無法擁有絕對的自主性。規(guī)范性權力與監(jiān)管性權力固然是歐盟參與國際競爭的優(yōu)勢所在，但過度的市場監(jiān)管不利于歐洲本土數(shù)字企業(yè)的發(fā)展。在缺乏必要的技術實力支撐時，歐盟難以成為數(shù)字時代國際競爭的贏家，其對“主權”概念排他性與保護主義維度的強調，或將反噬歐盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的潛力。