《東莞市城中村改造條例》（以下簡稱《條例》）于2024年11月25日經(jīng)東莞市第十七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議表決通過，2025年3月25日經(jīng)廣東省第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議批準，將于2025年6月1日起施行?！稐l例》聚焦“政府主導(dǎo)、公益優(yōu)先、規(guī)劃先行、市場運作、產(chǎn)城融合、共建共享”六大原則，對實踐中的難點作出規(guī)范，以法治方式破解城中村改造梗阻問題，推動我市盤活存量資源、拓展產(chǎn)業(yè)空間、改善社會治理、重塑城市面貌，夯實高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。
一、《條例》出臺的背景
一是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署的需要。2023年4月28日，習(xí)近平總書記在中央政治局會議上指出，要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造。2023年7月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)﹝2023﹞25號）（以下簡稱國辦意見）。黨的二十屆三中全會強調(diào)“把完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推進新型城鎮(zhèn)化，促進產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動，深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，作為推進中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)”。實施城中村改造是東莞推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約布局、高效治理的重要抓手，通過地方立法進一步規(guī)范和保障改造過程，是落實重要指示與決策部署的必然之舉。
二是拓展城市發(fā)展空間和促進城市轉(zhuǎn)型升級的需要。東莞是千萬人口的特大城市，土地面積小、開發(fā)強度大，需要通過盤活存量土地，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。此外,我市的城中村配套設(shè)施不足、公共服務(wù)不均、安全隱患較大，成為社會治理難點和民意焦點。制定《條例》，為促進我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，提供了法治保障。
三是破解城中村改造障礙和提升城中村改造質(zhì)效的需要。我市現(xiàn)有城中村總體面積大、范圍廣，舊村舊廠舊城混雜，城中村改造工作所面臨的實際困難復(fù)雜多樣，僅靠現(xiàn)有的法律法規(guī)難以解決，迫切需要通過地方立法予以規(guī)范，進一步明確城中村改造的目標和原則，優(yōu)化改造機制，規(guī)范改造流程，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，推動城中村改造提質(zhì)增效。
二、《條例》的制定過程
2024年3月，經(jīng)市委常委會審議，并由市人大常委會主任會議通過，《條例》納入市人大常委會2024年度立法計劃。立法過程中，市人大常委會與市司法局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市自然資源局等部門形成立法工作合力，共同配合做好審議、修改工作。市人大常委會堅持以人民為中心，深入踐行全過程人民民主，在征求省人大以及省、市有關(guān)部門意見的同時，注重開展多次實地調(diào)研，向社會公開征求意見，廣泛聽取人大代表、委員、專家、基層立法聯(lián)系點、基層人民群眾的意見建議，對收集到的1000余條意見建議進行逐條研究，合理可行的均予以吸納，不斷修改完善《條例》，使《條例》充分凝聚共識、體現(xiàn)民意?！稐l例》于2024年11月25日由市人大常委會表決通過，于2025年3月25日經(jīng)省人大常委會審查批準。
三、《條例》的主要內(nèi)容
《條例》共計三十七條，不分章節(jié)，針對我市城中村改造過程中出現(xiàn)的難點問題進行制度設(shè)計，提出了合理、可行的規(guī)范措施?！稐l例》的主要內(nèi)容如下：
（一）彰顯東莞特色，明確城中村的定義、改造方式和改造目標
《條例》規(guī)定，城中村是指位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)實行村民自治和農(nóng)村集體所有制的建成區(qū)域，以及集體土地雖然已轉(zhuǎn)為國有或者已完成撤村改制，但原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其繼受單位及原村民保留使用的低效建設(shè)用地范圍內(nèi)的建成區(qū)域。由于東莞過去自下而上的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，“市鎮(zhèn)村組”四個輪子一起轉(zhuǎn)，造成東莞城、村、廠混雜的情況非常普遍，廠村結(jié)合的空間混雜交錯情況突出，因此《條例》規(guī)定，城中村改造的范圍包括城中村及其周邊低效、零散的連片區(qū)域。
根據(jù)國辦意見的相關(guān)規(guī)定，《條例》提出城中村改造包括拆除新建、整治提升和拆整結(jié)合等多種方式。
對于城中村改造的目標，《條例》明確要求城中村改造應(yīng)當(dāng)增進公共利益，推進實現(xiàn)以下目標：一是加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，消除公共衛(wèi)生和城市安全風(fēng)險隱患；二是提升整體居住品質(zhì)，改善人居綜合環(huán)境；三是提升土地利用效率，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；四是加強歷史文化保護，塑造城市特色風(fēng)貌；五是夯實基層治理基礎(chǔ)，提高社會綜合治理水平。
（二）健全管理體制，建立政府主導(dǎo)模式下城中村改造工作機制
國辦意見明確提出，城中村改造堅持規(guī)劃先行、依法征收，更好發(fā)揮政府作用。為了更好地發(fā)揮政府作用，建立政府主導(dǎo)模式下城中村改造工作機制，《條例》從以下三個方面作出規(guī)范：一是明確城中村改造由市人民政府統(tǒng)籌，鎮(zhèn)人民政府組織實施。《條例》規(guī)定，市人民政府負責(zé)統(tǒng)籌本市城中村改造工作，鎮(zhèn)人民政府負責(zé)組織實施本轄區(qū)內(nèi)的城中村改造工作。二是明確有關(guān)部門負責(zé)城中村改造工作?！稐l例》規(guī)定，市自然資源部門負責(zé)綜合協(xié)調(diào)、管理城中村改造工作，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理綜合執(zhí)法等其他有關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)城中村改造工作。三是要求有關(guān)部門制定工作導(dǎo)則，明確改造內(nèi)容和流程?！稐l例》規(guī)定，市自然資源部門會同市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定城中村改造拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合工作導(dǎo)則，確定各類型改造項目的適用條件、改造內(nèi)容、工作流程等內(nèi)容。
（三）強化規(guī)劃引領(lǐng)，規(guī)范和完善城中村改造流程
為規(guī)范和完善城中村改造流程，《條例》從以下三個方面作出規(guī)定：一是編制城中村改造專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃?！稐l例》要求在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上組織編制城中村改造專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃。二是依據(jù)城中村改造專項規(guī)劃編制全市城中村改造計劃?！稐l例》規(guī)定，全市城中村改造計劃要明確城中村改造的任務(wù)、實施進度、保障措施等要求，并要求建立動態(tài)調(diào)整機制。三是編制城中村改造方案?！稐l例》要求市人民政府組織鎮(zhèn)人民政府編制城中村改造方案，拆除新建類項目的改造方案，經(jīng)市自然資源部門審查后報市人民政府批準；整治提升類項目的改造方案報市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案。
（四）加強制度保障，充分尊重村民意愿
為充分尊重村民的改造意愿，《條例》從以下三個方面提出了要求：一是要求保障利害關(guān)系人知情權(quán)等合法權(quán)益。《條例》要求充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會、居民委員會和其他利害關(guān)系人的意見，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益。二是明確改造意愿征詢通過比例要求。《條例》規(guī)定，拆除新建類城中村改造要經(jīng)改造項目范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上具有完全民事行為能力的成員參加成員大會且成員大會表決同意后方可啟動。三是明確對補償方案提出異議的處理方式?！稐l例》要求，對公布的補償方案提出異議的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)認真研究論證，并以適當(dāng)方式及時反饋處理意見。過半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對補償方案有異議或者鎮(zhèn)人民政府認為確有必要的，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會。
（五）回應(yīng)社會關(guān)切，健全補償安置制度
為了有效破解城中村改造補償安置的難題，《條例》針對補償標準和補償安置作了以下規(guī)范：一是做好土地房屋的權(quán)屬調(diào)查。《條例》要求對城中村改造范圍內(nèi)的土地、房屋以及其他地上附著物和青苗等進行權(quán)屬調(diào)查；對于個別因客觀原因無法確認或者拒不確認的，要求對調(diào)查結(jié)果采取見證、公證等方式留存記錄。二是明確補償標準。《條例》要求，由市人民政府制定全市統(tǒng)一的補償安置指引，鎮(zhèn)人民政府按照全市統(tǒng)一的補償安置指引以及改造項目實際情況確定補償方案。三是嚴格執(zhí)行經(jīng)公布的補償方案標準。《條例》明確補償安置一律按照經(jīng)公布的補償方案標準執(zhí)行，任何單位和個人不得擅自提高、降低或者另行補償。四是要求優(yōu)先落實住房搬遷安置?！稐l例》規(guī)定，城中村改造涉及住房搬遷安置的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排安置房項目供地和建設(shè)，做好安置房選址和戶型公示，充分聽取意見建議，保障安置房在合理工期內(nèi)建成。
（六）體現(xiàn)公益優(yōu)先，增進民生福祉和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展
《條例》規(guī)定，城中村改造應(yīng)當(dāng)堅持公益優(yōu)先的原則。
在增進民生福祉方面，《條例》從以下三個方面作出規(guī)定：一是要求完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施?！稐l例》規(guī)定，城中村改造應(yīng)當(dāng)根據(jù)周邊地區(qū)功能以及實際需求，完善配套教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和托幼等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。二是要求按照一定比例建設(shè)保障性住房?！稐l例》規(guī)定，城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模一般應(yīng)當(dāng)按照一定比例用于建設(shè)保障性住房，并支持安置房的建設(shè)與保障性住房政策相銜接。三是明確要做好歷史文化資源保護?！稐l例》規(guī)定，城中村改造項目實施改造前，應(yīng)當(dāng)組織開展歷史文化資源調(diào)查評估，對具有保護價值的歷史文化資源應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)的規(guī)定實施保護。
在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，《條例》從以下兩個方面作出規(guī)定：一是要求分類制定企業(yè)安置方案?！稐l例》規(guī)定，城中村改造涉及企業(yè)搬遷安置的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)類型和規(guī)模分類制定個性化企業(yè)安置方案，合理配置工業(yè)廠房用于安置。二是明確城中村改造應(yīng)當(dāng)推動產(chǎn)城融合協(xié)調(diào)發(fā)展?！稐l例》規(guī)定，將城中村改造與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市功能完善、生態(tài)保護修復(fù)有機結(jié)合，以連片統(tǒng)籌、合理布局、區(qū)域平衡為原則，保障產(chǎn)業(yè)用地需求并提供一定規(guī)模比例的低成本產(chǎn)業(yè)空間，按照城市標準規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施。
（七）堅持因地施策，明確整治提升類改造要求
對于整治提升類城中村改造，《條例》作了以下規(guī)范：一是實施前要開展改造項目體檢評估?！稐l例》規(guī)定，整治提升類城中村改造項目改造實施前，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城中村改造項目體檢評估結(jié)果制定改造方案，確定整治內(nèi)容、項目實施主體和資金籌措等事項。二是確定了整治提升類城中村改造的要求?！稐l例》規(guī)定，整治提升類城中村改造項目應(yīng)當(dāng)以安全優(yōu)先、整潔規(guī)范、功能完善、美觀舒適為原則實施改造，按照文明城市標準實施管理。三是提出了社區(qū)共建、資金共擔(dān)的工作機制。《條例》鼓勵專業(yè)機構(gòu)承接城中村日常物業(yè)管理，并提出應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)城中村居民廣泛參與社區(qū)共建；根據(jù)國辦意見的有關(guān)規(guī)定，提出整治提升類城中村改造應(yīng)當(dāng)建立政府與不動產(chǎn)權(quán)利人、社會力量等改造資金共擔(dān)機制。
（八）推動多元參與，增強城中村改造合力
為鼓勵各類型主體積極參與城中村改造，《條例》作了以下規(guī)范：一是政府統(tǒng)籌改造資金安排?！稐l例》規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)制定城中村改造資金平衡方案，資金來源除了國家、省專項補助資金和政府財政資金外，還包括其他符合規(guī)定的資金。二是鼓勵村集體和村民積極參與。《條例》提出，鼓勵村集體以民主決策的方式，將一定比例的集體經(jīng)營收益等投入到城中村改造項目中。三是實施第三方技術(shù)力量服務(wù)采購?！稐l例》規(guī)定，鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)實際需要就城中村改造過程中的規(guī)劃研究、信息核查、意愿征詢、資產(chǎn)評估、公開交易方案編報等事項依照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定實施第三方技術(shù)力量服務(wù)采購。