【編者按】據(jù)媒體報道，4月17日，美國貿(mào)易代表辦公室公布301調(diào)查對中國海運和造船業(yè)的最終措施，其中盡管有所調(diào)整——包括設(shè)置180天過渡期和非累積性收費機制，但這些措施仍可能對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成重大負(fù)面影響。這一決定與特朗普政府于4月9日簽署的“恢復(fù)美國海事主導(dǎo)地位”行政命令形成政策呼應(yīng)，后者初步勾勒了美國重塑海洋力量的戰(zhàn)略方向。
這背后，是美國造船業(yè)深深的危機感。美方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2024年美國各地造船廠僅建成5艘大型遠(yuǎn)洋商船，總噸位76000噸，而同一時期，僅中國船舶集團(tuán)下屬一家企業(yè)建造的商船總噸位，就已超越美國造船業(yè)自二戰(zhàn)結(jié)束以來的累計產(chǎn)量。有美國人認(rèn)為，美國造船業(yè)正面臨二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，不僅直接削弱美國海軍的戰(zhàn)備能力和應(yīng)急反應(yīng)水平，更從根本上威脅美國在全球海洋戰(zhàn)略格局中的長期主導(dǎo)地位。
面對這一嚴(yán)峻形勢，美國戰(zhàn)略與國際研究中心、威爾遜研究中心、傳統(tǒng)基金會等智庫先后推出研究報告，分析美國造船業(yè)的困境與出路。其中，威爾遜中心提出的“破冰船戰(zhàn)略”引人注目。其另辟蹊徑，試圖聚焦高附加值細(xì)分市場，整合美國、芬蘭和加拿大三國的技術(shù)與市場優(yōu)勢，為美國造船業(yè)尋求突圍之道。而傳統(tǒng)基金會的方案則相對務(wù)實，強調(diào)海軍需求、造船企業(yè)投入與國會支持三方協(xié)同的關(guān)鍵作用，提出一系列操作性的具體措施。不過，這些看似憂心忡忡甚至苦口婆心的建言，多把中國等造船大國崛起作為由頭，實則透露出濃濃的游說意味——圍繞造船業(yè)投入問題，未來美國內(nèi)部少不了政策拉扯和利益博弈。
本文基于上述研究報告，從四個維度系統(tǒng)梳理美國造船業(yè)的現(xiàn)狀與前景：首先，深入剖析美國造船業(yè)的歷史衰落軌跡與當(dāng)前面臨的多重結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)；其次，全面審視全球造船格局的深刻變革及其戰(zhàn)略影響；再次，重點聚焦所謂“破冰船戰(zhàn)略”的實施路徑與國際合作策略；最后，評估重振美國造船業(yè)所需的政策措施、多重障礙及不確定前景。為便于國內(nèi)各界了解域外動態(tài)、把握形勢之變，歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會特摘譯編寫上述報告，供讀者批判性閱讀。文章僅代表作者觀點。
破冰還是陣痛？
美國三大智庫共謀造船業(yè)重振方案
文｜Matthew P. Funaiole, William Henagan & Wilson Beaver
摘譯編寫｜劉倬妍
來源｜CSIS, Wilson Center&The Heritage Foundation
▲ 圖源：Wilson Center
美國造船業(yè)曾盛極一時，二戰(zhàn)期間創(chuàng)造了舉世矚目的造船奇跡，為盟軍勝利奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，幾十年來，這一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)日漸式微，從全球領(lǐng)導(dǎo)者淪為邊緣角色。這種變化不僅影響了美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對其國家安全和全球海洋影響力構(gòu)成潛在威脅。面對此種局面，美國政府和政策研究機構(gòu)開始積極探索重振美國造船業(yè)的有效路徑，其中以破冰船為突破口的方案引發(fā)了廣泛關(guān)注。
本文基于戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）、威爾遜研究中心（Wilson Center）以及傳統(tǒng)基金會（The Heritage Foundation）的分析報告，系統(tǒng)梳理美國造船業(yè)的衰落原因、全球造船業(yè)格局變化、美國政府的政策思考以及重振造船業(yè)策略，特別關(guān)注以破冰船為突破口的戰(zhàn)略選擇。通過這一分析框架，本文旨在全面剖析美國造船業(yè)的現(xiàn)狀與未來發(fā)展趨勢。
1 美國造船業(yè)的嚴(yán)峻形勢與戰(zhàn)略困境
美國造船業(yè)的沒落絕非一日之寒，而是數(shù)十載積累的結(jié)果。這一衰退歷程與全球造船格局的劇變和美國國內(nèi)政策環(huán)境的演變相伴而行。從國際競爭力的喪失到國內(nèi)結(jié)構(gòu)性頑疾的根深蒂固，再到對國防安全的重大沖擊，美國造船業(yè)正面臨多重挑戰(zhàn)，亟需從歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實困境兩個層面深入剖析。
（一）從巔峰到谷底：美國造船業(yè)的衰落歷程
第二次世界大戰(zhàn)期間，美國造船業(yè)曾達(dá)到巔峰，僅自由輪（譯者注：Liberty ships，一種在二戰(zhàn)期間在美國大量制造的貨輪）就建造了2750多艘。然而，戰(zhàn)后美國造船業(yè)日漸式微，從全球領(lǐng)導(dǎo)者逐漸淪為無足輕重的角色。
根據(jù)報告數(shù)據(jù)顯示，截至2024年，美國在全球商業(yè)造船市場的占有率僅為0.11%，相比2014年的0.33%進(jìn)一步萎縮。這一微不足道的數(shù)字與美國作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體的地位形成鮮明反差。2024年，美國各地造船廠僅建造了5艘大型遠(yuǎn)洋商船，總噸位為76000噸。同期，僅中國一家國有的中國船舶集團(tuán)有限公司（CSSC）就交付了超過250艘船舶，總計高達(dá)1400萬總噸，這一數(shù)字已超過美國造船業(yè)自二戰(zhàn)結(jié)束以來建造的所有船舶噸位總和。按噸位計算，美國船廠僅占全球商業(yè)船只建造的0.2%，這意味著在國際商業(yè)船舶領(lǐng)域，美國幾乎完全喪失了競爭力。
從歷史軌跡來看，美國造船業(yè)的衰落是一個漫長而痛苦的過程。上世紀(jì)70年代，美國仍擁有相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)造船能力，約占全球市場的8%。然而，隨著亞洲造船強國的崛起和政府支持政策的弱化，美國造船業(yè)逐漸在國際角逐中失去立足之地。到2000年，這一比例已降至不足3%，而今天已進(jìn)一步萎縮到幾乎可以忽略不計的程度。
這一衰退趨勢不僅體現(xiàn)在市場份額上，也反映在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源方面。美國海事管理局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，2008年至2022年間，盡管造船業(yè)提供的薪資比私營部門平均水平高出近五成，但該行業(yè)的就業(yè)人數(shù)仍斷崖式下滑近15%，大量高薪就業(yè)機會因此流失，對相關(guān)工人群體造成了不小的沖擊。
具體到船廠設(shè)施層面，情況同樣不容樂觀。自2010年以來，包括班德造船廠（Bender Shipyard）、埃文代爾造船廠（Avondale Shipyard）和阿拉巴馬造船廠（Alabama Shipyard）在內(nèi)的至少三家美國主要造船企業(yè)已宣告關(guān)閉或停產(chǎn)。這些船廠的關(guān)閉不僅導(dǎo)致大量就業(yè)崗位流失，還對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)造成連鎖反應(yīng)，同時大大削弱了美國整體的造船產(chǎn)能。
美國造船業(yè)的衰落已引起美國政府高層的高度重視。2024年，現(xiàn)任國家安全顧問邁克·沃爾茨（Mike Waltz）于戰(zhàn)略與國際研究中心的演講中表達(dá)了對造船業(yè)衰落的戰(zhàn)略擔(dān)憂：“美國造船業(yè)確實已隨時間推移而日漸式微，但更令人擔(dān)憂的是，這一產(chǎn)業(yè)并未落入我們的盟友之手?！?/p>
而令美國政府更為擔(dān)憂的是，中國造船廠憑借其龐大規(guī)模和卓越產(chǎn)能，對全球航運企業(yè)的吸引力與日俱增。數(shù)據(jù)顯示，2019年至2024年間，外國公司采購的中國制造船舶占總產(chǎn)量的70%以上，成為中國造船業(yè)最重要的客戶群體。據(jù)中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2024年中國商船出口創(chuàng)匯更是高達(dá)430億美元，令人矚目。
（二）內(nèi)憂重重：美國造船業(yè)的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)
美國造船業(yè)的衰落不僅源于外部競爭壓力，還面臨著多重內(nèi)部難題，這些問題環(huán)環(huán)相扣，形成了難以一蹴而就解決的復(fù)雜局面。深入剖析這些結(jié)構(gòu)性困境，有助于我們透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握美國造船業(yè)振興面臨的根本性挑戰(zhàn)。
1.成本困局與專業(yè)技術(shù)人才短缺
威爾遜中心的報告指出，在美國建造一艘船舶的成本比在中國、韓國和日本等造船強國高出兩到四倍之多。這種巨大的成本差距使美國船廠在國際市場上毫無競爭力，也大幅增加了美國政府采購軍艦的財政負(fù)擔(dān)。
同時，技術(shù)工人短缺問題嚴(yán)重制約著美國造船業(yè)的生產(chǎn)潛能。2024年，時任美國國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）在CSIS的一次重要演講中坦言，美國需要在未來十年內(nèi)補充“14萬名技術(shù)工人……以滿足潛艇生產(chǎn)需求”。這一人才缺口已對美國海軍裝備采購產(chǎn)生了實質(zhì)性打擊：2025年，由于項目延誤和成本飆升，美方不得不將年度弗吉尼亞級攻擊型潛艇（ new Virginia-class attack submarines ）的訂購數(shù)量從原計劃的兩艘削減至一艘，凸顯了美國海軍現(xiàn)代化進(jìn)程中的嚴(yán)重瓶頸。
2. 政府采購流程低效與需求管理不足
威爾遜中心的研究深入剖析了美國政府采購流程的頑疾。當(dāng)前聯(lián)邦采購法規(guī)通常要求政府在競爭性采購流程中從“合格且具備響應(yīng)能力”的最低投標(biāo)方購買艦船。也就是說，只要某一有美國船廠能夠證明其具備建造特定船型的基本能力并提交最低價格，該船廠即可贏得合同，無論其過往業(yè)績?nèi)绾巍?/p>
美國《聯(lián)邦采購法規(guī)》（Federal Acquisition Regulations，簡稱FAR）還設(shè)置了復(fù)雜的同等報價裁決機制，在同價情況下要么優(yōu)先考慮小型企業(yè)，要么竟通過抽簽決定最終中標(biāo)方。這些規(guī)則表面上是為了確保采購?fù)该骱徒邮車鴷O(jiān)督，實際上卻使政府失去了選擇最優(yōu)秀造船企業(yè)的能力。
這種采購機制容易引發(fā)不良投標(biāo)行為。威爾遜中心報告具體分析了一個典型案例：VT霍爾特海事公司（VT Halter Marine）為美國海岸警衛(wèi)隊的極地安全巡邏船項目提交了明顯偏低的報價。這種“低價投標(biāo)、高價履約”的現(xiàn)象在美國軍艦建造領(lǐng)域非常普遍，不僅造成預(yù)算嚴(yán)重超支，還導(dǎo)致交付大幅延遲。
此外，報告指出，政府客戶出于風(fēng)險規(guī)避心理的過度干預(yù)行為，不僅拖慢了建造進(jìn)度，還大幅增加了船廠的成本壓力。極地安全巡邏船項目的嚴(yán)重超支，根源之一正是需求的反復(fù)無常和過度細(xì)化，而非專注于基本性能指標(biāo)的合理設(shè)定。
這種需求管理失控的情況在軍艦建造中已成常態(tài)，原因有二：一方面，軍方渴望采用最新技術(shù)以保持戰(zhàn)場優(yōu)勢；另一方面，大型軍艦從設(shè)計到交付通常需要7至10年的漫長周期，在此期間戰(zhàn)術(shù)需求和技術(shù)環(huán)境不斷演變。這種情況導(dǎo)致設(shè)計頻繁調(diào)整，最終使成本預(yù)算形同虛設(shè)，交付時間一再推遲。
3. 安全與監(jiān)管限制
《國際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations，縮寫為ITAR）的嚴(yán)格限制制約了美國造船業(yè)與國際技術(shù)力量的合作。報告詳細(xì)分析了這一限制對技術(shù)合作的影響：無論芬蘭還是加拿大等親密盟友的造船專家，都因繁瑣的安全信息分類要求和《國際武器貿(mào)易條例》的條條框框而無法為美國船廠提供寶貴的技術(shù)支持、設(shè)計方案或項目執(zhí)行建議。
以破冰船建造為例，芬蘭是公認(rèn)的全球破冰技術(shù)領(lǐng)頭羊，芬蘭阿克北極（Aker Arctic）設(shè)計的破冰船在全球備受推崇。然而，由于ITAR的重重限制，美國船廠與芬蘭專家的技術(shù)合作如同隔靴搔癢，使美國破冰船項目無法借鑒世界一流經(jīng)驗。這種自我設(shè)限不僅大幅增加了項目成本，也拖長了開發(fā)周期，最終損害的是美國自身利益。
這些結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致美國海軍造船業(yè)長期陷入其主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境。2024年，美國政府問責(zé)辦公室（GAO）發(fā)布報告指出，美國海軍艦艇按期完成維護(hù)的比例不足四成，這不僅損害了其戰(zhàn)備水平，還導(dǎo)致維護(hù)成本節(jié)節(jié)攀升。2022年的另一份GAO報告揭示，美國海軍于2018年啟動的一項耗資210億美元、規(guī)劃周期長達(dá)20年的造船廠現(xiàn)代化與優(yōu)化工程已經(jīng)滯后三年。更為嚴(yán)峻的是，在該計劃涉及的17個干船塢中，僅前3個的預(yù)算就已超支四倍，反映出美方在海軍基礎(chǔ)設(shè)施更新方面面臨的巨大挑戰(zhàn)。
（三）東升西降：全球造船格局的變革
全球造船業(yè)格局在過去二十年間發(fā)生了顯著變化，這些變化為分析美國造船業(yè)的現(xiàn)狀和政策選擇提供了國際背景。
1.全球市場格局的重塑
與美國造船業(yè)衰落相比，中國在全球商業(yè)造船業(yè)的崛起可謂傲視群雄。報告數(shù)據(jù)顯示，從2000年僅占全球船舶總噸位不足5%的邊緣地位，到如今主導(dǎo)全球商業(yè)造船總產(chǎn)量的半壁江山，中國造船業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。
2024年，中國船舶集團(tuán)有限公司建造的商業(yè)船舶總噸位已超越美國造船業(yè)自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的累計產(chǎn)量。截至2025年1月，中國船廠已囊括了截至2033年全球商船訂單總量的約62%。細(xì)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)更為驚人：中國已獲得全球新建集裝箱船訂單的80%以上，以及液化天然氣（LNG）運輸船訂單的30%。2024年，中國造船企業(yè)攬獲了全球75%的新商業(yè)船舶訂單。
這一變化伴隨著大規(guī)模產(chǎn)能擴(kuò)張和行業(yè)深度整合。2000年至2010年間，中國沿海地區(qū)造船企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾數(shù)據(jù)統(tǒng)計，活躍造船企業(yè)從46家猛增至296家，增幅達(dá)六倍之多。2007至2008年全球金融危機后，國際造船業(yè)進(jìn)入調(diào)整期。為應(yīng)對這一形勢，中國實施了造船企業(yè)“白名單”制度等產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集中。2019年中國船舶工業(yè)集團(tuán)與中船重工集團(tuán)強強聯(lián)合，形成了資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)1200億美元的大型造船集團(tuán)，躋身全球造船領(lǐng)域的領(lǐng)軍者行列。
在此背景下，中國一級造船廠頻頻獲得大型訂單，2024年，滬東中華與卡塔爾能源公司簽署了價值近60億美元的合同，建造18艘液化天然氣運輸船，此前該廠還于2023年與法國達(dá)飛海運（CMA-CGM）集團(tuán)簽署了價值近30億美元的合同，將建造16艘雙燃料集裝箱船。2019年至2024年間，外國公司僅從中國一級造船廠就購買了305艘商用船舶，共帶來數(shù)百億美元的收入。
2. 傳統(tǒng)強國的轉(zhuǎn)型求變
傳統(tǒng)造船強國也在經(jīng)歷不同程度的陣痛與嬗變。日本曾是全球造船業(yè)的中流砥柱，但近年來面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，日本造船廠技術(shù)與工程人員隊伍從2010年的1.5萬人銳減至不足1萬人。包括住友重工業(yè)、三井造船和佐世保重工業(yè)在內(nèi)的多家日本造船巨擘已調(diào)整其造船業(yè)務(wù)，部分關(guān)閉或轉(zhuǎn)型造船基地，苦苦求生。
韓國則另辟蹊徑，走上了專注高附加值領(lǐng)域的差異化道路。韓國船廠集中精力發(fā)展技術(shù)密集型高端船舶建造，特別是液化天然氣運輸船、大型集裝箱船和海上石油平臺等。這種專業(yè)化策略使韓國在特定細(xì)分市場仍保持著一席之地。然而，韓國在全球造船市場的整體份額也在江河日下，數(shù)據(jù)顯示，2024年韓國在全球造船市場的份額首次跌破20%，創(chuàng)下近十年來的新低。
就連韓國引以為傲的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域——液化天然氣運輸船市場，中國的市場占有率也呈幾何式式增長，從2020年的14%攀升至2024年的32%，短短四年間翻了一番有余。報告分析認(rèn)為，這一市場版圖的重塑，很大程度上源自韓國主要船企面臨的產(chǎn)能瓶頸，迫使全球船東不得不將目光投向中國船廠。事態(tài)發(fā)展到甚至連韓國造船巨擘——三星重工業(yè)也開始與中國船廠建立生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系，以緩解本土勞動力緊缺和船塢空間受限帶來的產(chǎn)能困境。這種現(xiàn)象反映了區(qū)域造船業(yè)競爭格局的新變化，同時也昭示著即便在韓國長期占據(jù)主導(dǎo)地位的細(xì)分市場，競爭格局也正經(jīng)歷著前所未有的深刻調(diào)整。
歐洲造船業(yè)則堅守高端領(lǐng)域，固守一方天地。歐洲各國長期專注于郵輪和破冰船等高附加值、技術(shù)密集型專業(yè)船舶的設(shè)計與建造。然而，這些細(xì)分市場也不再是歐洲的獨家天下，面臨著來自各方的挑戰(zhàn)。2022年，一家德國造船行業(yè)協(xié)會在公告中憂心忡忡地表示：“歐洲需要采取有力措施，維護(hù)其造船業(yè)的核心能力，否則將面臨不可逆轉(zhuǎn)的損失?！?/p>
（四）從經(jīng)濟(jì)到軍事：美國造船業(yè)衰退的影響
此中利害，遠(yuǎn)不止經(jīng)濟(jì)競爭力這一層面。在和平年代，源源不斷的商船訂單確保了軍民兩用生產(chǎn)線的滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)陷入低谷時，海軍艦艇訂單則能有效對沖商業(yè)市場的萎縮。一旦戰(zhàn)事爆發(fā)，這些商業(yè)生產(chǎn)線可迅速轉(zhuǎn)為軍事用途，大幅提升軍艦的生產(chǎn)和維修能力，為戰(zhàn)時需求提供強有力的后勤保障。從軍事戰(zhàn)略角度分析，雖然無人機與人工智能等新興技術(shù)正不斷重塑現(xiàn)代戰(zhàn)爭形態(tài)，但大規(guī)模建造艦船的工業(yè)能力依然是衡量一國軍事實力的基石。這一點在以海洋為主要戰(zhàn)略環(huán)境的印太地區(qū)尤為關(guān)鍵。
報告數(shù)據(jù)顯示，中國海軍的艦船總數(shù)已經(jīng)超越美國海軍；在質(zhì)量層面，中國在艦隊總噸位和垂直發(fā)射系統(tǒng)（VLS）導(dǎo)彈發(fā)射單元等關(guān)鍵戰(zhàn)力指標(biāo)上也正迅速縮小與美國的差距。通過艦隊總噸位的比較分析可以清晰地看出，中國海軍與美國海軍之間的噸位差距已從2010年的約400萬噸顯著縮減至今日的不足160萬噸，這一變化趨勢令人矚目。
中國在水面戰(zhàn)斗艦艇上部署的垂直發(fā)射系統(tǒng)單元與美方的差距已顯著縮小，2024年已達(dá)到美國海軍的一半水平——而2019年這一比例僅為四分之一。更值得關(guān)注的是，中國海軍力量主要集中于印太地區(qū)本土周邊，而美方力量則分散于全球各地，這一戰(zhàn)略布局差異進(jìn)一步凸顯了中方在區(qū)域內(nèi)的相對優(yōu)勢。
美國政府認(rèn)為這些不利于美方的態(tài)勢恐將持續(xù)惡化。美國海軍造船業(yè)長期陷入主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境，直接影響海軍作戰(zhàn)能力的維持與提升。
2
依靠“破冰船
戰(zhàn)略”重振美國造船業(yè)？
面對造船業(yè)的多重困境，美國亟需找到突破口重振這一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來，基于對全球造船格局的深入分析和對美國造船業(yè)現(xiàn)狀的客觀評估，美國政府逐漸將破冰船建造確立為造船業(yè)振興的戰(zhàn)略切入點。這一選擇既基于國家安全需求，也考慮了市場競爭態(tài)勢，代表著美國造船業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新方向。
威爾遜中心的極地研究所報告詳細(xì)闡述了以破冰船為突破口的戰(zhàn)略選擇，這一方案試圖通過聚焦特定高端船型來重塑美國造船業(yè)的國際競爭力。該報告從多個維度論證了破冰船戰(zhàn)略的合理性和可行性，并提出了一系列具體實施建議。
（一）瞄準(zhǔn)極地：破冰船的戰(zhàn)略意義
通過深入分析，美國相關(guān)部門認(rèn)識到，具備提供高附加值商業(yè)或軍事服務(wù)能力的高科技復(fù)雜船型，是重塑美國造船業(yè)國際競爭力的理想突破口。威爾遜中心報告指出，與之形成鮮明對比的另一種選擇是在低價值商業(yè)船舶生產(chǎn)領(lǐng)域展開補貼競爭，但這一策略必將損害美國在東亞的重要盟友——韓國和日本的利益。
在這一戰(zhàn)略思考下，美國政府持續(xù)聚焦于破冰船、水下施工船、無人水下航行器以及海底電纜鋪設(shè)和維修船等特種船舶的生產(chǎn)研發(fā)。報告認(rèn)為，這不僅是短期內(nèi)實現(xiàn)切實進(jìn)展的最明晰路徑，更能有效提升美國本土建造的船舶總噸位，并增強這些高端船舶在國際市場上的出口競爭能力。
破冰船成為美國造船業(yè)重振戰(zhàn)略的關(guān)鍵切入點，首先源于其重要的戰(zhàn)略價值。隨著全球氣候變暖導(dǎo)致北極冰層減少，北極航道的商業(yè)和軍事價值日益凸顯。北極地區(qū)蘊藏著豐富的自然資源，包括石油、天然氣和礦產(chǎn)資源，同時北極航道可大幅縮短亞歐之間的航行距離。據(jù)有關(guān)分析指出，北極航道是連接太平洋和大西洋的最短航線，相比傳統(tǒng)航線(如蘇伊士運河或巴拿馬運河)，北極航道可以大幅縮短航程和運輸時間，從而顯著降低燃料成本和物流費用。
美國當(dāng)前亟需擴(kuò)充破冰船隊以滿足其極地地區(qū)日益增長的國家安全戰(zhàn)略需求。截至今日，美國僅擁有兩艘重型破冰船——“北極星”號（USCGC Polar Star，建造于1976年）和“希利號”（USCGC Healy，建造于1999年），且“北極星”號已嚴(yán)重老化，每次出航都面臨機械故障風(fēng)險。相比之下，俄羅斯擁有一支由36艘船組成的世界最大破冰船隊，還是世界上唯一擁有且能夠建造核動力破冰船的國家，目前共擁有七艘核動力破冰船；中國方面也在穩(wěn)步推進(jìn)極地破冰能力建設(shè)，已成功打造“雪龍”號和“雪龍2”號兩艘極地科考破冰船，并規(guī)劃了進(jìn)一步的艦隊擴(kuò)充計劃。
1. 極地需求與全球市場潛力
從市場角度看，破冰船代表著一個規(guī)模可觀且競爭相對較少的細(xì)分市場。威爾遜中心報告指出，除俄羅斯、朝鮮和伊朗外，全球各國政府計劃在未來十年內(nèi)采購多達(dá)70至90艘破冰船和具備破冰能力的艦船，用于南北兩極地區(qū)的戰(zhàn)略部署與作業(yè)。這為美國船廠進(jìn)入國際市場提供了寶貴機遇。
這一市場需求不僅來自北極圈國家如加拿大、挪威、丹麥和瑞典，也包括對極地資源和航道有戰(zhàn)略興趣的非北極國家，如日本、韓國和澳大利亞。此外，隨著北極旅游的興起，商業(yè)極地郵輪市場也在快速增長，這些郵輪需要具備一定的破冰能力以保障在極地水域的安全航行。
2.技術(shù)優(yōu)勢與高附加值領(lǐng)域
高端破冰船代表一類高附加值、技術(shù)密集型的特種船舶，與大量生產(chǎn)的低成本商業(yè)船舶形成明顯差異，可避免直接價格競爭。通過聚焦這一細(xì)分市場，美國船廠可以發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，避開成本劣勢。
破冰船設(shè)計和建造涉及多項復(fù)雜技術(shù)，包括特殊船體結(jié)構(gòu)設(shè)計、強化推進(jìn)系統(tǒng)、極地材料技術(shù)和先進(jìn)的導(dǎo)航與通信系統(tǒng)等。這些技術(shù)領(lǐng)域與美國現(xiàn)有的軍事造船技術(shù)有相當(dāng)程度的重疊，使美國船廠能夠利用現(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢進(jìn)入這一細(xì)分市場。同時，破冰船建造的高技術(shù)含量也意味著較高的利潤率，這對于美國船廠在高成本環(huán)境下保持競爭力至關(guān)重要。
3. 國際合作的戰(zhàn)略機遇
美國可借助芬蘭和加拿大等盟友在破冰船設(shè)計與建造方面的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)技術(shù)互補與產(chǎn)能協(xié)同。這種國際合作模式可以彌補美國在特定領(lǐng)域的技術(shù)短板。
芬蘭是全球公認(rèn)的破冰船設(shè)計和建造領(lǐng)導(dǎo)者，芬蘭船廠已為多國建造了數(shù)十艘各類破冰船。芬蘭阿克北極公司是全球頂尖的極地船舶設(shè)計機構(gòu)，其設(shè)計的破冰船被廣泛用于俄羅斯、加拿大、中國等國家。加拿大則擁有豐富的北極航行經(jīng)驗和破冰船運營專業(yè)知識，同時正在實施自己的破冰船更新計劃。
通過與這些具有專業(yè)優(yōu)勢的盟國合作，美國可以加速破冰船技術(shù)的掌握和應(yīng)用，同時降低開發(fā)風(fēng)險和成本。這種合作還可能帶來更廣泛的市場機會，因為聯(lián)合開發(fā)的破冰船平臺可以適應(yīng)多國需求，擴(kuò)大潛在市場規(guī)模。
（二）三國聯(lián)手：破冰船合作協(xié)議的框架與實施
面對造船產(chǎn)能嚴(yán)重不足及破冰船裝備嚴(yán)重匱乏的雙重挑戰(zhàn)，威爾遜中心報告詳細(xì)介紹了美國政府推出的三邊造船合作倡議“破冰船合作協(xié)議”（ICE Pact）。該協(xié)議整合了美國、芬蘭和加拿大三國的戰(zhàn)略優(yōu)勢與技術(shù)實力，在各國本土造船基地共同推進(jìn)極地破冰船建造工程。
ICE Pact的戰(zhàn)略構(gòu)想是借助政府采購項目（具體而言是極地安全巡邏艦或未來的北極安全巡邏艦項目）助力美國本土船廠既能滿足美國政府需求，又能拓展國際市場，面向海外銷售艦船。報告認(rèn)為，若美國政府需求能夠促使美國船廠在特定艦型上形成專業(yè)化生產(chǎn)能力，這些船廠便有機會在軍民兩用艦船（如破冰船）的國際軍事和商業(yè)訂單競爭中脫穎而出。若此舉成功，ICE Pact將成為政府軍用艦船采購計劃如何作為產(chǎn)業(yè)政策得力工具，以及助推美國船廠開拓更為廣闊的國際客戶群體的典范之作。
威爾遜中心報告指出，這一創(chuàng)新機制的戰(zhàn)略價值在于“采購鋪就全球生產(chǎn)的坦途”。當(dāng)前，全球商業(yè)造船市場每年約有1500億美元的規(guī)模，而全球軍事造船市場亦有相當(dāng)可觀的每年800億美元的規(guī)模。盡管美國船廠在全球商業(yè)造船市場占比微小，但在全球軍事造船市場中卻能夠獲得超過40%的軍事造船訂單。這主要得益于國內(nèi)建造和國產(chǎn)化要求這一政策壁壘。
從收入角度觀之，世界上一些規(guī)模最大的造船集團(tuán)要么總部設(shè)在美國，要么在美國境內(nèi)擁有生產(chǎn)基地，為美國政府每年超過330億美元的美國海軍和海岸警衛(wèi)隊艦船需求提供服務(wù)。正如外國軍售機制如何支撐美國制造的武器平臺和戰(zhàn)斗機的市場需求，ICE Pact構(gòu)想通過政府采購機制的戰(zhàn)略引導(dǎo)，使美國船廠可以從軍用平臺開始，進(jìn)而拓展國際市場，形成從“政府訂單”到“國際市場”的戰(zhàn)略通道。
除了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)效益外，ICE Pact還具有重要的地緣政治價值。通過與盟國在戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的深度合作，美國可以加強聯(lián)盟關(guān)系，構(gòu)建更緊密的國際伙伴網(wǎng)絡(luò)。同時，這種合作也有助于建立北極事務(wù)的國際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，增強美國在極地事務(wù)中的話語權(quán)。
ICE Pact的實施將為美芬加三國帶來多方面的積極成效，作為“破冰船合作協(xié)議”的一部分，加拿大將在位于溫哥華的造船廠建造2艘極地破冰船，并在位于魁北克的造船廠建造6艘破冰船從而組成破冰船船隊。而據(jù)有關(guān)報道，美國政府的一位官員表示，美國的盟國希望在未來10年內(nèi)共建造70~90艘破冰船。
3 美國智庫的“重振造船業(yè)”三大路線圖
針對造船業(yè)面臨的多重挑戰(zhàn)，威爾遜中心和傳統(tǒng)基金會的研究報告提出了一套系統(tǒng)化的改革方案，旨在提升美國造船業(yè)的國際競爭力。這些建議既包括行政層面的改革，也涵蓋立法支持，并強調(diào)軍方、造船企業(yè)和國會三方協(xié)同的重要性。
（一）行政體系改革：從采購機制到國際合作1.確立破冰船合作協(xié)議的戰(zhàn)略地位
在行政層面，報告首先建議通過總統(tǒng)行政命令確立ICE Pact的戰(zhàn)略地位，為這一創(chuàng)新合作提供堅實保障。這包括三個具體步驟：一是通過行政命令正式確立ICE Pact框架的法律地位，彰顯政府對該倡議的堅定支持；二是提名并由參議院確認(rèn)一名國土安全部高級官員擔(dān)任美國ICE Pact國家協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)復(fù)雜的跨部門協(xié)調(diào)工作；三是通過2025財年預(yù)算程序，爭取國會劃撥長期穩(wěn)定的專項資金，確保ICE Pact能夠持續(xù)有效實施。
報告深入分析了ICE Pact的財政需求，指出該項目每年所需資金不超過2500萬美元，但這些資金對于ICE Pact的初期成功和構(gòu)建從美國政府采購到國際商業(yè)銷售的戰(zhàn)略通道至關(guān)重要。
2.構(gòu)建國家造船戰(zhàn)略體系
威爾遜研究中心在報告中一針見血地指出，美國亟需超越零敲碎打的海軍造船規(guī)劃，構(gòu)建一套高瞻遠(yuǎn)矚的國家戰(zhàn)略體系。該戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)評估現(xiàn)有美國造船產(chǎn)能基準(zhǔn)，明確規(guī)劃如何逐年科學(xué)調(diào)配有限產(chǎn)能，以滿足所有聯(lián)邦部門和商業(yè)市場的船舶需求，并制定定期更新的產(chǎn)能擴(kuò)張行動計劃。
報告毫不諱言，這一全局性戰(zhàn)略布局必然會觸動某些軍種部門的奶酪，因為它將迫使政府對跨部門和跨機構(gòu)的美國政府造船項目進(jìn)行全盤統(tǒng)籌與系統(tǒng)規(guī)劃。然而，這種整合對于防止內(nèi)部資源爭奪、避免重復(fù)建設(shè)，同時增強船廠規(guī)劃長期需求的前瞻能力至關(guān)重要。
為確保戰(zhàn)略的客觀性和權(quán)威性，報告建議由白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會和管理與預(yù)算辦公室（OMB）聯(lián)合國家安全委員會三方通力協(xié)作，共同制定并正式發(fā)布該戰(zhàn)略文件，并建立五年一輪的戰(zhàn)略定期評估與更新機制。報告特別點贊了加拿大國家造船戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗，認(rèn)為其對加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算編制與資源配置流程產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，值得美國借鑒取經(jīng)。
3. 優(yōu)化政府采購規(guī)則與流程
針對當(dāng)前僵化低效的聯(lián)邦采購法規(guī)，報告提出了四項刀刃向內(nèi)的改革建議：
（1）首制船或原型船應(yīng)摒棄固定價格模式，采用更為靈活的成本加成定價方式簽訂前兩艘建造合同，待技術(shù)成熟后再過渡至固定價格合同模式；
（2）大膽嘗試船舶建造管理者采購模式這一創(chuàng)新機制，特別適用于非戰(zhàn)斗類艦船的采購項目；
（3）賦予采購部門更為靈活的談判權(quán)限和對異常低價投標(biāo)進(jìn)行“火眼金睛”嚴(yán)格審查的專項權(quán)力；
（4）適度放寬“美國制造”的絕對要求，特別是在上游供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，以提升美國造船企業(yè)的國際競爭力。
報告特別聚焦于政府采購流程中“唯低價是從”的頑疾。 威爾遜中心指出，目前的采購法規(guī)過分強調(diào)最低價格而輕視最佳價值，這一短視行為屢屢導(dǎo)致后期成本飆升和交付嚴(yán)重拖延。針對這一問題，報告建議管理與預(yù)算辦公室（OMB）應(yīng)授權(quán)采購部門對不合理低價投標(biāo)保持高度警惕，必要時可以直接否決那些明顯是“掛羊頭賣狗肉”的低價投標(biāo)。
4. 強化需求管理
報告一針見血地指出，美國政府亟需對自身作為船舶采購方的“朝令夕改”行為設(shè)置必要的紀(jì)律約束，將重點聚焦于基礎(chǔ)性能指標(biāo)的科學(xué)制定，并有效控制其對設(shè)計頻繁變更的任性沖動。報告認(rèn)為，只有建立科學(xué)合理的需求管理機制，才能從源頭上斬斷美國造船業(yè)成本失控和工期延誤的毒瘤。
報告以極地安全巡邏船項目為活生生的教訓(xùn)，揭示了需求變更對項目成本和進(jìn)度的致命影響。該項目的成本嚴(yán)重超支，其根源之一正是需求的不斷變化與過度具體化。為解決這一痼疾，報告建議摒棄事無巨細(xì)的設(shè)計規(guī)格（design specifications），轉(zhuǎn)而采用基于性能的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)（performance-based specifications）。這種方法將明確定義艦船需要實現(xiàn)的功能和性能目標(biāo)，但給予造船廠在如何實現(xiàn)這些目標(biāo)方面的充分自主權(quán)，有助于降低成本并激發(fā)創(chuàng)新活力。
5. 推動國際貿(mào)易促進(jìn)與法規(guī)調(diào)整
報告呼吁通過行政命令，授權(quán)美國商務(wù)部國際貿(mào)易管理局的貿(mào)易促進(jìn)中心建立一支專攻造船業(yè)的專業(yè)團(tuán)隊。這支團(tuán)隊將與美國海軍、海事管理局、海岸警衛(wèi)隊和美國國家海洋和大氣管理局等機構(gòu)密切協(xié)作，系統(tǒng)梳理美國船廠為政府建造的軍事、科學(xué)或商業(yè)艦船，并積極推動其后續(xù)型號在國際市場上揚帆遠(yuǎn)航。
同時，報告敦促調(diào)整《國際武器貿(mào)易條例》中的條條框框，特別是針對軍艦或其他戰(zhàn)斗艦船的過度管控。威爾遜中心指出，當(dāng)前ITAR的規(guī)定如同緊箍咒，嚴(yán)重阻礙了美國與盟友在造船技術(shù)領(lǐng)域的合作。報告建議國家安全委員會應(yīng)主動牽頭國防部、國務(wù)院和商務(wù)部三部門聯(lián)合評估，明確識別未來可部分或完全豁免于這些管控法規(guī)的特定艦船類別。
針對破冰船這一特殊案例，報告一針見血地指出，美國國產(chǎn)破冰船所采用的船體技術(shù)實際上已落伍于國際先進(jìn)水平，固步自封地嚴(yán)格限制技術(shù)合作反而是“因小失大”，不利于提升美國的整體技術(shù)能力。報告建議在保障核心軍事技術(shù)安全的前提下，適當(dāng)放寬對民用或民軍兩用技術(shù)的限制，為國際合作掃清障礙。
6. 優(yōu)化安全程序與分類要求
報告指出，當(dāng)前外國公民被一刀切地禁止在美國軍用艦船建造船廠工作，這種“寧可錯殺三千，不可放過一個”的做法嚴(yán)重限制了美國吸收國際先進(jìn)技術(shù)和專業(yè)人才的能力。威爾遜中心建議重新審視當(dāng)前美國軍事造船工藝流程和設(shè)計方案相關(guān)信息的分類級別，考慮在特定非關(guān)鍵船型項目上適度放寬安全限制要求，以便引入國際頂尖專業(yè)技術(shù)支持與外國專家協(xié)助。
報告認(rèn)為，安全與發(fā)展應(yīng)當(dāng)辯證統(tǒng)一：對于核潛艇等高度敏感的戰(zhàn)略艦船而言，外國人員進(jìn)入相關(guān)建造設(shè)施的限制自然不容商榷，但在其他領(lǐng)域適度放寬安全限制可能反而有利于美國國家安全的長遠(yuǎn)利益。例如，允許芬蘭和加拿大的破冰船專家更深入地參與美國破冰船項目，可以加速技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)，最終增強美國的自主能力。
7.創(chuàng)新融資機制與資金支持
盡管美國政府在直接引導(dǎo)聯(lián)邦財政援助流向造船產(chǎn)業(yè)方面受到層層掣肘，但威爾遜中心認(rèn)為政府完全可以靈活變通，通過審視特定關(guān)鍵項目的法定授權(quán)范圍與政策導(dǎo)向，并在未來資金機會通告中作出戰(zhàn)略性調(diào)整，明確強調(diào)造船相關(guān)項目的申請資格與優(yōu)先地位。
報告具體指出了幾個潛在的融資渠道：
（1）船廠設(shè)施及其上游供應(yīng)鏈的現(xiàn)代化改造項目完全符合能源部貸款計劃辦公室資金支持的條件，特別是那些涵蓋清潔能源應(yīng)用的項目；
（2）國防部戰(zhàn)略資本設(shè)備融資計劃可為軍事造船相關(guān)的設(shè)備更新提供強力支持；
（3）美國國際開發(fā)金融公司（DFC）具備一系列金融支持手段，可用于增強美國船廠在國際市場的競爭力。
報告特別強調(diào)了融資機制在支持美國船廠現(xiàn)代化改造中的重要性。威爾遜中心指出，美國船廠的許多關(guān)鍵設(shè)施和設(shè)備已是"老古董"，嚴(yán)重拖累生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。通過創(chuàng)新融資機制，政府可以幫助船廠投資新設(shè)備和現(xiàn)代化設(shè)施，從而顯著提高生產(chǎn)效率和國際競爭力。
8.制定多邊貿(mào)易戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)機制
針對國際市場競爭問題，威爾遜中心建議美國政府充分發(fā)揮其全球領(lǐng)導(dǎo)力，共同應(yīng)對全球造船市場的挑戰(zhàn)。報告分析了單邊關(guān)稅措施的局限性，指出由于美國海事商品進(jìn)口量有限，單純依靠關(guān)稅難以有效改變市場格局。其他政策建議，如對?？棵绹劭诘耐鈬ㄔ齑罢魇詹顒e化港口使用費，同樣面臨執(zhí)行難度大且易被規(guī)避的現(xiàn)實困境。
威爾遜中心認(rèn)為，更有效的策略是通過多邊協(xié)調(diào)行動，構(gòu)建共同市場準(zhǔn)則和公平競爭環(huán)境。報告特別提到，美國應(yīng)該與歐盟、日本、韓國等伙伴共同合作，探索建立多邊造船貿(mào)易協(xié)議的可能性。
（二）立法支持體系：授權(quán)、人才與審批
除行政行動外，威爾遜中心報告還提出了三項關(guān)鍵的立法行動建議，這些建議需要國會層面的支持才能實現(xiàn)。
1. 《國防生產(chǎn)法》再授權(quán)
報告指出，若國會未能及時采取行動，《國防生產(chǎn)法》（DPA）項下的絕大多數(shù)授權(quán)條款將于2025年9月25日到期失效。 威爾遜中心認(rèn)為，此次再授權(quán)進(jìn)程為美方提供了“千載難逢”的戰(zhàn)略契機，可量身打造專項權(quán)力和授權(quán)機制，既助力美國船廠開拓國際市場，又能確保軍用艦船如期交付、預(yù)算精準(zhǔn)掌控。
《國防生產(chǎn)法》第三章賦予相關(guān)部門權(quán)力，可向符合條件的美國、加拿大、英國和澳大利亞企業(yè)提供一攬子財政支持，包括貸款、貸款擔(dān)保、采購承諾、專項撥款等多元化援助，旨在增強國防領(lǐng)域的生產(chǎn)能力與供應(yīng)鏈韌性。威爾遜中心建議國會明確指導(dǎo)或?qū)ｉT授權(quán)將DPA機制應(yīng)用于美國船廠支持體系，并在ICE Pact框架實施過程中，將芬蘭納入有資格獲取船廠相關(guān)貸款、采購承諾與貸款擔(dān)保的國家名單。
報告強調(diào)，國會需在這些預(yù)算授權(quán)正式啟動前提供充足資金保障。《國防生產(chǎn)法》第三章授權(quán)的各項財政舉措主要通過國防生產(chǎn)法基金（DPAF）實施。除新冠疫情期間的特殊大規(guī)模資金投入外，近年來DPAF的常規(guī)撥款規(guī)模持續(xù)萎縮，國會大可通過補充該基金并明確其應(yīng)用方向，有效刺激船廠技術(shù)革新升級，同時為新建或現(xiàn)有美國造船基地吸引更多民間資本參與，形成良性循環(huán)、相輔相成的發(fā)展格局。
2.創(chuàng)新專業(yè)人才引進(jìn)與簽證政策
報告提出了一項創(chuàng)新建議——制定造船業(yè)專屬簽證計劃，為船廠提供特定數(shù)量的12個月期限特殊簽證配額，允許在緊急情況下，或基于技術(shù)培訓(xùn)目的，從北約成員國引進(jìn)專業(yè)外籍支持力量。
報告詳細(xì)分析了美國造船業(yè)人才短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，尤其在關(guān)鍵技術(shù)工種如高級焊工、管道工、電氣工程師等領(lǐng)域的短缺尤為嚴(yán)重。威爾遜中心指出，雖然長期解決方案應(yīng)當(dāng)是加強美國本土技術(shù)人才培養(yǎng)，但在短期內(nèi)，允許從盟國引進(jìn)高技能人才是填補關(guān)鍵空缺的必要舉措。
報告特別提到，韓國政府近期為提升本國船廠國際競爭力而實施的簽證擴(kuò)展計劃已取得顯著成效，這為美國提供了寶貴借鑒。韓國通過放寬對特定技術(shù)工人的簽證限制，成功緩解了造船業(yè)的技能短缺問題，并加速了大型船廠的生產(chǎn)恢復(fù)。
3.優(yōu)化造船項目審批流程與時限
威爾遜研究中心提出，國會應(yīng)推動立法，對使用聯(lián)邦資金建設(shè)的新船廠和現(xiàn)有船廠擴(kuò)建項定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）審查程序設(shè)定明確時限，從而加速關(guān)鍵造船產(chǎn)能建設(shè)進(jìn)程。
報告指出，當(dāng)前美國基礎(chǔ)設(shè)施項目的審批流程堪稱“龜速前行”。這種漫長的審批過程嚴(yán)重延遲了船廠現(xiàn)代化和產(chǎn)能擴(kuò)張計劃的實施，削弱了美國應(yīng)對造船業(yè)挑戰(zhàn)的能力。威爾遜中心建議借鑒拜登總統(tǒng)簽署的兩黨共識提案（該法案豁免了特定新建半導(dǎo)體制造基地的冗長審批程序），為造船業(yè)制定類似的審批快速通道。
報告認(rèn)為，通過嚴(yán)控審批時限，既保障環(huán)境保護(hù)的基本要求，又避免行政程序成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絆腳石，實現(xiàn)效率與規(guī)范的有機統(tǒng)一，為國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清障礙，創(chuàng)造有利條件。
（三）三維協(xié)同：軍方需求、企業(yè)投資與國會支持
除威爾遜中心的政策建議外，傳統(tǒng)基金會（Heritage Foundation）的最新研究報告從三個關(guān)鍵維度提出了更加接地氣的改革方案，強調(diào)海軍、造船企業(yè)和國會需要三管齊下、共同努力，才能真正復(fù)興美國造船業(yè)。
1. 軍方采購改革與長期規(guī)劃
傳統(tǒng)基金會在報告里開門見山地指出，美國海軍必須摒棄“推遲投資”的短視做法，并一針見血地指出，海軍常常在預(yù)算緊張時優(yōu)先削減當(dāng)前采購，同時畫大餅承諾未來幾年大幅增加采購，這種“拆東墻補西墻”的做法實際上只是將燙手山芋扔給下一屆政府。要真正解決問題，海軍必須立即增加艦船訂單，而非寄希望于問題能自行消失。
報告對星座級護(hù)衛(wèi)艦（Constellation-class frigate）項目的分析顯示，海軍存在嚴(yán)重的需求過載問題。這一項目已延遲三年，部分原因是海軍在設(shè)計尚未完成前就匆忙開始建造，導(dǎo)致造船廠被迫邊建造邊修改設(shè)計。海軍應(yīng)當(dāng)確立鐵律：在設(shè)計完成確認(rèn)前絕不允許開始建造，這一原則對所有艦船項目都應(yīng)該毫不妥協(xié)地適用。
此外，報告建議增設(shè)第五個公共造船廠，以彌補現(xiàn)有設(shè)施在滿足造船和維護(hù)需求方面的捉襟見肘。新造船廠應(yīng)設(shè)在具有商業(yè)友好環(huán)境的州，并遠(yuǎn)離現(xiàn)有造船廠以確保有獨立的勞動力資源，避免相互“挖墻腳”。
最具爭議的是，傳統(tǒng)基金會對國防部一項決策提出了尖銳質(zhì)疑，即向德勤咨詢公司（Deloitte Consulting）24億美元合同以擴(kuò)大潛艇工業(yè)基礎(chǔ)勞動力。報告認(rèn)為，這筆巨額資金本可用于實際建造潛艇或解決成本超支問題，而非付給一家不具備造船經(jīng)驗的咨詢公司。這一觀點可能會引發(fā)廣泛爭議，但卻直擊要害，反映了對政府資源配置的深切擔(dān)憂。
2. 造船企業(yè)的投資與技術(shù)創(chuàng)新
在造船企業(yè)層面，傳統(tǒng)基金會擲地有聲地強調(diào)，一旦獲得政府的長期需求信號，造船商必須大刀闊斧地增加對勞動力和基礎(chǔ)設(shè)施的投資。報告認(rèn)為，船廠需要對交付延遲和預(yù)算超支問題有更深的憂患意識，應(yīng)當(dāng)大量招聘焊工、提高薪資待遇、擴(kuò)大產(chǎn)能，采取一切必要措施確保按時交付產(chǎn)品。
值得肯定的是，報告對一些船廠為解決技能工人短缺所做的積極努力給予了高度贊賞，如諾?？撕＼娫齑瑥S與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)學(xué)院合作的學(xué)徒計劃，為潛在焊工提供技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)保障。這類校企合作的培養(yǎng)模式解決了燃眉之急，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)廣泛推廣。
3. 國會支持機制與監(jiān)督優(yōu)化
傳統(tǒng)基金會對國會的建議尤為創(chuàng)新，提出了幾項具體措施：
首先，報告建議考慮對延期交付的艦船實施懲罰措施。一些外國政府已采用這種方式，為造船商創(chuàng)造按時交付的強大動力。不過，報告也指出，這一改革只有在海軍同時解決需求過載問題的情況下才能有效。
其次，提出了整批購買艦船的創(chuàng)新方案。不同于每年為少數(shù)艦船討價還價，國會可以一次性授權(quán)購買一批艦船，資金雖一次性撥付但分散在未來幾年使用，這將給造船商提供明確的長期需求信號，鼓勵其進(jìn)行必要的勞動力和基礎(chǔ)設(shè)施投資。
最后，報告批評了國會撥款偏向研發(fā)而非采購的趨勢。每個國防授權(quán)法案周期，追加撥款往往集中在研究、開發(fā)、測試和評估上，而采購經(jīng)常被削減。如果國會真正關(guān)心振興造船業(yè)，就應(yīng)該在采購項目上增加資金支持。
總之，傳統(tǒng)基金會的報告強調(diào)，只有海軍、造船企業(yè)和國會三方共同努力，美國造船業(yè)才能實現(xiàn)真正的振興。這需要發(fā)出一致的需求信號、控制需求蔓延、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、解決勞動力短缺，以及改革采購流程等多方面協(xié)同行動。
4 美國重振造船業(yè)的四大“攔路虎”
在全面分析了美國造船業(yè)的困境和提出一系列政策建議后，威爾遜中心報告對美國造船業(yè)振興的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)和未來前景進(jìn)行了客觀評估，為這一重大議題提供了更加全面而深刻的視角。
（一）政策實施的挑戰(zhàn)
威爾遜中心報告坦言，美國造船業(yè)今日的衰落態(tài)勢絕非一日之功：其根源在于數(shù)十年來的系統(tǒng)性投資不足、政策慣性與對行業(yè)深層次結(jié)構(gòu)性問題的長期規(guī)避。這一戰(zhàn)略挑戰(zhàn)無法立竿見影地解決，轉(zhuǎn)型過程也必然伴隨陣痛。
報告具體剖析了政策實施面臨的幾大攔路虎。首先是跨部門協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。造船業(yè)政策涉及國防部、國土安全部、商務(wù)部、交通部等多個聯(lián)邦部門和機構(gòu)，這些機構(gòu)各自為政、各有盤算，協(xié)調(diào)一致行動猶如“九龍治水”，困難重重。其次是預(yù)算約束。在當(dāng)前財政緊張的背景下，為造船業(yè)振興提供充足的資金支持并非易事，尤其是考慮到造船項目通常需要大規(guī)模、長期的資金投入。第三是政策連續(xù)性問題。由于美國政治周期的特點，每次政府更迭可能帶來政策重點的變化，造船業(yè)振興需要的長期穩(wěn)定政策環(huán)境可能難以保證。最后是國際競爭的復(fù)雜性。全球造船市場的競爭態(tài)勢瞬息萬變，其他國家也在不斷調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)政策和市場策略，美國政策需要有足夠的靈活性應(yīng)對這種變化。
盡管面臨這些挑戰(zhàn)，威爾遜中心報告也表達(dá)了一定的樂觀態(tài)度，認(rèn)為對問題規(guī)模與緊迫性的認(rèn)知已形成跨黨派廣泛共識。無論是共和黨還是民主黨政府，都認(rèn)識到造船業(yè)對國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重要性，為政策連續(xù)性提供了基礎(chǔ)。同時，與冷戰(zhàn)時期類似，當(dāng)前的國際戰(zhàn)略競爭環(huán)境也為優(yōu)先發(fā)展關(guān)鍵工業(yè)基礎(chǔ)提供了政治動力。
（二）重振前景幾何？
展望未來，威爾遜中心的報告認(rèn)為，通過實施提出的政策建議，特別是以破冰船為突破口的戰(zhàn)略，美國造船業(yè)有望在中長期實現(xiàn)部分復(fù)興。具體而言，美國有望在特種船舶領(lǐng)域重建競爭優(yōu)勢，為國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時，破冰船戰(zhàn)略作為一個起點，可能成為美國造船業(yè)走向復(fù)興的重要里程碑。
威爾遜中心報告強調(diào)，若美國政府期望踐行有效的海事戰(zhàn)略治理——并使ICE Pact框架充分釋放其戰(zhàn)略潛能——美國政府需將經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略手段與國防及產(chǎn)業(yè)政策有機融合，從根本上改變美國造船業(yè)的發(fā)展軌跡，最終引領(lǐng)國家駛向產(chǎn)業(yè)振興的安全港灣。
但報告的結(jié)論部分?jǐn)S地有聲：“若缺乏美國聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略統(tǒng)籌與行業(yè)緊密協(xié)作，重振美國造船業(yè)這一復(fù)雜且資本密集型產(chǎn)業(yè)的各項努力終將付諸東流?！?/p>
*文章為摘譯編寫，小標(biāo)題為譯寫者自擬。